城鎮(zhèn)化：法治必須先行

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，他們希望道路寬一些，綠化多一些，住房明亮溫暖些，出門腳上泥濘少一些；他們希望家鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)多一些，能就近就業(yè)、工作穩(wěn)定，還能照顧一家老��；他們希望城里的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面公共財(cái)政投入更多地延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們更希望下一代能享受到這一切……隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，他們的希望和夢(mèng)想將漸行漸近。 “點(diǎn)燈靠油，耕地靠牛。”——這是千百年來(lái)中國(guó)自然經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村生活方式與生產(chǎn)方式真實(shí)、形象的寫照。而“城鎮(zhèn)化”——新一屆中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人吹響的號(hào)角，將使以戶為單位的耕作成為歷史，從而搬掉橫亙?cè)谵r(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)面前的“頑石”；也將使數(shù)億農(nóng)民甩掉褲腳上的泥土，走進(jìn)“樓上樓下”，過(guò)上“電燈電話”的生活。 然而，夢(mèng)想能否實(shí)現(xiàn)，并不僅僅是在城鎮(zhèn)給農(nóng)民建一處小區(qū)，并不在于他們暫時(shí)在城鎮(zhèn)擁有一套住房，而在于：他們能否帶著一點(diǎn)轉(zhuǎn)讓土地而得到的原始積累來(lái)到城鎮(zhèn)，能否擺脫“農(nóng)民”這一自然與人為疊加的烙印來(lái)到城鎮(zhèn)，能否得到與城市居民同等的社會(huì)保障……沒有這些，他們將赤手空拳地來(lái)，赤手空拳地去；沒有這些，中國(guó)的城鎮(zhèn)化將永遠(yuǎn)是不能實(shí)現(xiàn)的口號(hào)。 中國(guó)城鎮(zhèn)化——這一將載入史冊(cè)的浩大工程的實(shí)現(xiàn)，其關(guān)鍵之一取決于頂層設(shè)計(jì)中的法制改革。 城鎮(zhèn)化，法治必須先行。 土地制度改革： 確認(rèn)農(nóng)民權(quán)益 對(duì)于絕大多數(shù)想成為市民的農(nóng)民，進(jìn)城，首先手中得有積累，而顯然，祖祖輩輩留下的土地，是他們唯一可以依仗的資產(chǎn)。關(guān)鍵是這份唯一的資產(chǎn)能否取得公平的市場(chǎng)溢價(jià)。 對(duì)此問題，全國(guó)人大代表、中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所學(xué)部委員張曉山認(rèn)為，這些年大規(guī)模的國(guó)有土地出讓，其中很大一部分是農(nóng)民集體所有用地被國(guó)家征用后變?yōu)閲?guó)有，在拍賣使用權(quán)的過(guò)程當(dāng)中土地的增值收益實(shí)際上是被地方政府拿去了。所以首先要通過(guò)確權(quán)、頒證把誰(shuí)能夠?qū)�這些“家底兒”擁有所有權(quán)搞清楚，并且公示，由村民簽字，這樣農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)就有了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。張曉山說(shuō)：“現(xiàn)行土地管理法是要修改的，因?yàn)楝F(xiàn)在只要搞建設(shè)，就要把土地征為國(guó)有，其實(shí)只要管住規(guī)劃就可以了。只要土地是建設(shè)用地，納入了規(guī)劃，那么就可以自主開發(fā)利用，并培育好農(nóng)村基層的民主和監(jiān)督機(jī)制。” 在基層代表們的發(fā)言和建議中，土地問題也是核心。全國(guó)人大代表、廣東省茂名市茂南三高良種繁殖基地場(chǎng)長(zhǎng)李瑞偉表示，在農(nóng)村，土地屬集體所有，農(nóng)戶從集體取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不是所有權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限也不是很長(zhǎng)，“農(nóng)村土地不能抵押，貸款很困難，農(nóng)戶要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，要搞家庭農(nóng)場(chǎng)，很難籌到資金�？紤]到這些因素，社會(huì)資本不敢大膽往農(nóng)村投，不敢冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。”李瑞偉說(shuō)，溫家寶同志在政府工作報(bào)告中提到了擴(kuò)大農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)，是一個(gè)非常大的進(jìn)步，希望盡快在農(nóng)村推廣開來(lái)。 戶籍制度改革： 摘掉“農(nóng)民”帽子 戶籍制度構(gòu)筑了兩種身份在利益上的嚴(yán)重不平等，但審慎的戶改政策顯然不能滿足當(dāng)前急迫的需求。在今年兩會(huì)上，推進(jìn)戶籍制度改革的呼聲高漲，與會(huì)的代表認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，當(dāng)前迫切需要解決的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化”。 全國(guó)人大代表、北京市天達(dá)律師事務(wù)所主任李大進(jìn)說(shuō)：“農(nóng)民失去土地之后，最重要的是短期安置和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益如何兼顧的問題，他們?cè)趺瓷�活？需要有一個(gè)基本的保障，這些問題應(yīng)該從最一開始就考慮到。” 全國(guó)人大代表、山東省濱州市市委書記張光峰認(rèn)為，光靠土地城鎮(zhèn)化是無(wú)法達(dá)到真正的城鎮(zhèn)化的，而“戶籍制度是農(nóng)民工市民化的最大保障。沒有戶籍制度的改革，也就沒有真正的城鎮(zhèn)化。” 全國(guó)人大代表、山東省棗莊市富東針織服裝有限公司員工周惠很認(rèn)同張光峰的觀點(diǎn)，她說(shuō)：“目前農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶的條件仍很苛刻，國(guó)家需要為農(nóng)民工享受市民待遇打通出路。比如，職工雖然拿到了居住證，但孩子還是不能解決諸如上學(xué)等涉及戶籍的問題。” 對(duì)于個(gè)別城市吸納外來(lái)人口落戶設(shè)定的條件，張曉山說(shuō)：“現(xiàn)在總說(shuō)‘要把一部分符合條件的農(nóng)民工納入到市民’，誰(shuí)符合條件，符合什么條件，要有進(jìn)一步的落實(shí)……有些地方給人提供不同的選擇，像深圳搞的外來(lái)入戶積分制，雖然現(xiàn)在來(lái)看門檻有點(diǎn)高，但不同地方可以有不同的門檻……” 公共服務(wù)并軌： 城鄉(xiāng)居民同權(quán) 戶籍制度要改，但戶籍只是一張紙，農(nóng)民市民化，要穿上市民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這“5件衣服”，實(shí)現(xiàn)常住人口的基本公共服務(wù)均等化，這是需要法律保障的大量公共投入。 對(duì)此，全國(guó)人大代表、江蘇省蘇州市市長(zhǎng)周乃翔介紹了蘇州的經(jīng)驗(yàn)與設(shè)想：以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，目的是讓城鄉(xiāng)居民平等共享幸福生活。蘇州將通過(guò)“三集中”，即農(nóng)戶向社區(qū)集中、承包耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中；“三置換”，即農(nóng)戶將集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及住房置換成股份合作社股權(quán)和城鎮(zhèn)住房；“三并軌”，即城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民醫(yī)療保險(xiǎn)；“三大合作”，即社區(qū)股份合作、土地股份合作和農(nóng)民專業(yè)合作等改革措施，建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，提高公共服務(wù)均等化水平，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距。 但有些地方顯然已經(jīng)走在了前面。全國(guó)人大代表、安徽省銅陵市市長(zhǎng)侯淅珉介紹，目前銅陵市城鄉(xiāng)一體化改革兩個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)初步完成，首先是戶籍制度改革，實(shí)行了城鄉(xiāng)居民戶籍登記一體化，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度。而該市在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、保障房等社會(huì)保障制度方面也已基本實(shí)現(xiàn)一體化，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保的并軌和城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度并軌。今年4月城鄉(xiāng)居民低保統(tǒng)一提高到每人每月355元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保19.29萬(wàn)人，其中新農(nóng)保參保18.1萬(wàn)人。同時(shí)保障性住房的覆蓋面不斷擴(kuò)大，首次將農(nóng)村居民納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。
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