城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程

長期以來，我國經(jīng)濟對外貿(mào)的依存度一直很高并日益增加。隨著經(jīng)濟總量的不斷擴大，外部需求的增長對于我國經(jīng)濟增長的拉動作用已經(jīng)缺乏潛力，內(nèi)部需求日益成為推動我國經(jīng)濟能夠繼續(xù)高速增長的主要動力。針對當前我國居民消費不足、內(nèi)需不旺，推進城鎮(zhèn)化就成為了擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟的重要手段。 我國城鄉(xiāng)之間存在巨大的差距，在2012年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24565元，而農(nóng)村居民人均純收入為7917元，城鄉(xiāng)收入比為3.1；城鎮(zhèn)居民人均消費支出為16674元，而農(nóng)村居民人均消費支出為5908元，城鄉(xiāng)消費比為2.8。按照2012年的水平估計，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點就可以拉動居民消費支出增長上千億元，而新增的投資規(guī)模就更是驚人。據(jù)估計，按照現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化速度，20萬億以上的投資規(guī)模將保持20年。目前我國城鎮(zhèn)化率約為52.6%，距離發(fā)達國家百分之七八十的城鎮(zhèn)化率還有很大的上升空間，因而，從2010年中央一號文件開始，國家把城鎮(zhèn)化升格為保持經(jīng)濟發(fā)展的持久動力。 借鑒后城市化國家的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化進程有利于使我國繼續(xù)運行在經(jīng)濟增長的“快車道”上，也有利于解決我國城鄉(xiāng)收入差距大的問題。但是，從2002年開始，我國的城鄉(xiāng)收入比變化很小，始終維持在3以上，城鎮(zhèn)化并沒能縮小城鄉(xiāng)差距，而諸如貧富差距擴大、環(huán)境惡化等一系列社會問題卻日益凸顯，這說明了目前我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量并不高。如果進一步推進城鎮(zhèn)化并提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，就必須對推進城鎮(zhèn)化的手段進行綜合考慮。推進城鎮(zhèn)化不僅要解決好與城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)勞動力、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有關(guān)的問題并處理好城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，還要解決好與農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)有關(guān)的問題。 城鄉(xiāng)體制 以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)體制造成了城鄉(xiāng)分割，使農(nóng)民工無法獲得與城鎮(zhèn)居民相同的工資水平并享受相同的福利待遇，這就造成了城鎮(zhèn)化的延滯和城鄉(xiāng)收入差距的擴大。因此，對城鄉(xiāng)體制進行改革，要讓農(nóng)民具有自由遷移和居住的權(quán)利，具有與城鎮(zhèn)居民相平等的就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、社會和財產(chǎn)保障權(quán)。 應當賦予公民遷徙和居住自由的權(quán)利，允許在城鎮(zhèn)有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口，并逐步放開大城市的落戶限制。要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，割裂戶籍差別與福利待遇的聯(lián)系，消除戶籍制度背后的權(quán)利不公。 要將農(nóng)民和農(nóng)民工納入社會保障體系，解決農(nóng)民和農(nóng)民工的醫(yī)療、養(yǎng)老問題，解決農(nóng)民工子女的教育問題，加強農(nóng)民工的社會資本建設，有效化解農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化過程中所面臨的各種市場風險，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供真正有效的社會保障。 城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè) 我國三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，雖然非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比重已經(jīng)達到了經(jīng)濟總量的90%，但是，第二產(chǎn)業(yè)投入的物質(zhì)資本較多（尤其是資本密集度很高的重工業(yè)），對于勞動力的吸納能力相比于其產(chǎn)值而言比較弱，而吸納勞動力能力很強的服務業(yè)卻不到經(jīng)濟總量的一半。因此，推進城鎮(zhèn)化，給農(nóng)民工提供更多的就業(yè)機會，就需要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。鑒于目前進入門檻較低的傳統(tǒng)服務業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了一定程度的飽和，而現(xiàn)代服務業(yè)對于從業(yè)人員的學歷、素質(zhì)等要求比較高，從而需要優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整二三產(chǎn)業(yè)之間以及第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)服務業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)之間的人員結(jié)構(gòu)，引導更適合現(xiàn)代服務業(yè)，但對于第二產(chǎn)業(yè)以及傳統(tǒng)服務業(yè)而言并非必須的高學歷、高素質(zhì)的從業(yè)人員轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代服務業(yè)上來，將這部分就業(yè)份額留給學歷、素質(zhì)相對較低的農(nóng)民工。 延滯我國城鎮(zhèn)化進程的另外一個重要因素就是房價。近年來全國平均的房價收入比一直在10左右（合理的房價收入比應當是五、六，甚至更低），特別是以北上廣深為代表的大城市房價更是居高不下。高昂的房價不僅給收入普遍不高的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶帶來了極大的困難，而且加劇了貧富差距的擴大。這就需要對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，令房價回歸理性水平，減小“住房難”對于農(nóng)民工市民化的阻力。 房價高漲的部分原因需要歸結(jié)于建設資源向大城市過度集中。以北京為例，2011年北京人均預算內(nèi)財政支出為2.54萬元，超過全國平均水平的3倍。這既給中小城市的建設帶來了資金的困難，又使得大城市的規(guī)模過度膨脹而帶來了住房緊張、交通擁堵和環(huán)境污染等問題。因此，在城鎮(zhèn)建設方面需要致力于城鎮(zhèn)體系的構(gòu)建，實現(xiàn)大、中、小城市的規(guī)模梯度和協(xié)調(diào)發(fā)展。通過優(yōu)化城市規(guī)模，遏制大城市的過度膨脹，并把更多的資源向中小城市和農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使中小城市和農(nóng)村能夠得到良性發(fā)展。 農(nóng)村和農(nóng)業(yè) 農(nóng)村建設與推進城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，通常容易被忽視，一般認為農(nóng)村建設和發(fā)展屬于城鄉(xiāng)公共服務均等化的范疇。但事實上，通過優(yōu)化農(nóng)村資源配置，能夠最大程度地從農(nóng)村釋放出勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。而實現(xiàn)農(nóng)村要素優(yōu)化配置的重點在于農(nóng)村土地制度改革。 雖然我國農(nóng)村土地所有制是集體所有制，但并不存在代表農(nóng)村和農(nóng)民實現(xiàn)土地所有權(quán)的實體機構(gòu)，從而，土地的管理職能與所有權(quán)事實上被合二為一，均歸屬于地方政府。由于土地所有人的缺失，使得集體所有制成為了國有制的一種形式，卻又有別于城市土地的國有制，造成了土地無法正常流轉(zhuǎn)，使得土地侵占情況時有發(fā)生，農(nóng)民的正常權(quán)益無法得到保障。而土地無法自由流轉(zhuǎn)就使得我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也無法向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)順利轉(zhuǎn)變。土地的分散經(jīng)營占用了大量的勞動力，成為了城鎮(zhèn)化和提高農(nóng)民收入的一大阻力。農(nóng)村土地制度改革的目標就是要實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的明晰化，使農(nóng)村土地能夠自由流轉(zhuǎn)。而實現(xiàn)這一目標就無法脫離戶籍制度改革，只有讓戶籍與收入、福利脫鉤，才能讓進城的農(nóng)民工徹底脫離土地。土地無法自由流轉(zhuǎn)又衍生出了農(nóng)產(chǎn)品(5.63,0.09,1.62%)營銷方式落后和耕地占用等問題。 大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的保質(zhì)期都比較短，要節(jié)約農(nóng)業(yè)勞動力和提高農(nóng)民收入，就必須要提高農(nóng)產(chǎn)品的交易速度，減少流通中間環(huán)節(jié)。但是農(nóng)村土地不能自由流轉(zhuǎn)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分布零散，農(nóng)戶組織化程度很低，從而難以推廣新的營銷技術(shù)和模式，這就同樣要求土地制度改革以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化程度。此外，要引導和鼓勵農(nóng)業(yè)服務公司的發(fā)展，加強農(nóng)產(chǎn)品流通市場、物流倉儲中心的建設，以及開發(fā)和引進先進的物流技術(shù)。 城鎮(zhèn)建設勢必會占用部分農(nóng)用地。如果僅從單個城鎮(zhèn)的角度出發(fā)，這也是為了城鎮(zhèn)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化。但從整個國家的層面考慮，由于我國“人多地少”，耕地的減少就意味著在目前情況下，要實現(xiàn)糧食的自給自足，保持糧食產(chǎn)量的增長以滿足人口的增加，就必須開拓一些不適宜規(guī)�；�經(jīng)營或者種植條件較差的土地，這樣就需要投入更多的農(nóng)業(yè)勞動力，從長期來看這也會拖城鎮(zhèn)化的“后腿”。要解決城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)業(yè)用地的矛盾，需要從統(tǒng)籌安排農(nóng)用地和節(jié)約建設用地兩方面入手。要控制非農(nóng)建設占用耕地并引導農(nóng)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，加強基本農(nóng)田保護，嚴格執(zhí)行建設占用耕地補償制度。此外，要嚴格控制建設用地規(guī)模，優(yōu)化配置城鎮(zhèn)建設用地，加強建設用地空間管制；加快土地的流轉(zhuǎn)，提高房地產(chǎn)建設用地的使用效率。要實現(xiàn)這些目標，仍舊需要土地制度的改革。只有明晰土地產(chǎn)權(quán)，才能最有效地優(yōu)化土地資源配置，有效實現(xiàn)節(jié)約土地使用。 城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，推進城鎮(zhèn)化需要兼顧城鎮(zhèn)、農(nóng)村以及兩者之間的聯(lián)系，不能顧此失彼。對于城鄉(xiāng)體制改革，戶籍制度的創(chuàng)新離不開土地制度的變革，而土地制度的變革也必須與戶籍制度的改革相結(jié)合。對城市建設而言，需要優(yōu)化城市和城鄉(xiāng)體系。而農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展更是離不開城市發(fā)展以及城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
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