城鎮(zhèn)化或誘發(fā)縣域地位博弈

在城鎮(zhèn)化如火如荼之際，凍結(jié)了16年的“縣改市”熱潮有卷土重來之勢。

近日有媒體報道稱，目前至少有138個縣希望撤縣設(shè)市。盡管未得到國家主管部門的正面回應(yīng)，但像陜北明星縣神木等地“撤縣改市”的計劃已規(guī)劃了很久。

不過，在一些專家看來，中國一直都是以縣制為基本治理單位和行政單元，如果過多的縣改為市或區(qū)，將沖擊以縣制為基礎(chǔ)的治理制度，因此未來縣改市可能不會放開。

縣改市開閘？

上世紀(jì)八九十年代，縣改市在江蘇、山東、浙江等地風(fēng)起云涌，其中，江蘇縣級市數(shù)量超過了縣的數(shù)量，蘇南的縣基本都改了市。在井噴期的1994年~1996年，全國共有95個縣改市和1個新設(shè)縣級市。

改為市之后，江浙魯?shù)仁〉目h域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強(qiáng)縣排行榜基本都被這三個省占據(jù)。

縣改為縣級市，盡管行政級別仍然一樣，但兩者之間的差別卻很大。“改市后名字好聽點(diǎn)，招商引資更容易點(diǎn)。”福建云霄縣一位官員告訴《第一財經(jīng)日報》。

另一方面，由于縣的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展，市以非農(nóng)為主，兩者的發(fā)展機(jī)會也不同。“最根本的是建設(shè)城市中配置資源的權(quán)力增大了。”中國社科院研究員、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長牛鳳瑞告訴記者。

國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認(rèn)為，縣改市是一條正確的發(fā)展道路，“如果一個縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，城市規(guī)劃面積到位，財政收入達(dá)到一定的水平，人口聚集達(dá)到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市。”

他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的一個前提是大幅度增加中小城市的數(shù)量，增強(qiáng)中小城市自身的發(fā)展能力，這就需要給中小城市放權(quán)，讓他們有擴(kuò)張和發(fā)展的欲望，讓他們按照城鎮(zhèn)化的速度、公共服務(wù)模式來發(fā)展，使人民就地變成市民。

不過，縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，不少農(nóng)村人口比重過大的縣改為市，帶來假性城市化、城鄉(xiāng)概念模糊等問題。1997年縣改市被叫停。

本輪城鎮(zhèn)化大潮之下，縣改市的大閘能否重新啟動仍未可知。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷認(rèn)為，縣改市或者縣改區(qū)并不是此輪新型城鎮(zhèn)化的突破口和重點(diǎn)，“新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該更注重實質(zhì)，而不是這些表面的東西。把縣改為市是針對地級市政府把一些經(jīng)濟(jì)條件比較好的縣變成區(qū)的一種"自衛(wèi)性動作"。”

彭真懷認(rèn)為，如果縣紛紛改市，可能會向另一個相反的或者病態(tài)的方向發(fā)展，地方會以發(fā)展城市和工業(yè)為目的，更多地占用農(nóng)田、土地。

地級市偏愛縣改區(qū)

不過，在1997年縣改市被凍結(jié)之后，縣改區(qū)卻方興未艾，目前全國中心大都市已基本將周圍的縣（市）改為區(qū)。以廣東為例，在珠三角地主要縣（市）改為區(qū)之后，東西北地區(qū)縣改區(qū)亦不少，去年底以來，廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區(qū)。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市則從400個下降到369個。一些百強(qiáng)縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。此前有媒體稱，像廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發(fā)達(dá)縣市也可能面臨變區(qū)的命運(yùn)。

前述云霄縣官員告訴記者，在縣改市和縣改區(qū)之間，體現(xiàn)地市縣級政府和地級市政府之間不同的利益訴求，相比縣級政府對縣改市的渴求，縣改區(qū)則體現(xiàn)了地級市政府?dāng)U張地盤的迫切愿望。

“最根本的還是地方利益之爭，地級市喜歡縣改區(qū)，一是為壯大本身的經(jīng)濟(jì)實力，二是獲取更多的財政資源，三也是市領(lǐng)導(dǎo)政績的表現(xiàn)。”竹立家說。在2009年省財政管縣等政策實施后，一些地級市政府擔(dān)心所屬縣脫離自己的控制，出于這種目的，就紛紛把下屬地縣改為區(qū)。

相比而言，縣級政府對改為區(qū)大多比較抵制。“縣改市會增強(qiáng)縣級政府的獨(dú)立性，改成區(qū)之后，獨(dú)立性差不少。”前述云霄縣官員表示。

在縣改區(qū)上，縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突，不少地方出現(xiàn)當(dāng)?shù)厝罕姴粷M縣(市)改區(qū)的事件。例如，湖北大冶曾在1994年撤縣建市，2005年，因當(dāng)?shù)厝罕姴粷M“撤市改區(qū)”，此事后來作罷。

“縣為什么不愿意變成區(qū)？因為它的行政自主權(quán)、縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、縣城發(fā)展的規(guī)劃、社會管理權(quán)限都要上升到地級市去。”竹立家說，一些本來自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為突出的縣（市）改為區(qū)之后，自身的發(fā)展動力也隨之弱化。“以順德為例，在改區(qū)之前，順德一直是全國領(lǐng)先地，但后來就不如昆山、江陰等地了。”

在彭真懷看來，縣改區(qū)與城鎮(zhèn)化發(fā)展并不相適應(yīng)，中國城市化中存在的問題，與縣改區(qū)有很大的關(guān)系，很多縣改區(qū)后，城鎮(zhèn)人口不到三分之一，農(nóng)業(yè)人口占到三分之二，“很多虛假的城市化數(shù)據(jù)跟這個有關(guān)，目前全國大概有1.49億的城鎮(zhèn)化人口是假性城市化，就是只是行政區(qū)劃改了，但生活和經(jīng)濟(jì)的狀況還是農(nóng)村的特征，并沒有實現(xiàn)真正的城市化。

專家指出，縣改區(qū)應(yīng)該分兩種情況，一些縣與地級市在空間、交通、經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系非常密切，比如有的縣把地級市包圍了，這樣的縣可以改區(qū)。但一些縣與地級市在空間上離得很遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不大，就不適宜改為區(qū)。

牛鳳瑞說，一些大城市像北京、上海本地，本身具有強(qiáng)大的輻射力和擴(kuò)散力，周圍的縣改區(qū)之后，發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于縣域自我發(fā)展的利益。而大部分地級市還處在集化階段，希望各個要素向主城區(qū)聚集，這樣對周圍縣的輻射作用就不夠大，改區(qū)只會進(jìn)一步吸附周圍縣域的資源。“還是要尊重縣市級發(fā)展的自主決策權(quán)，縣級行政區(qū)是我們未來發(fā)展的基本行政單元。”

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