農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易細(xì)則落地 集體土地承包權(quán)禁止售賣

“三權(quán)分置”以后，農(nóng)民可以放心地把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營

首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件日前正式印發(fā)。這份名為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)的文件，對現(xiàn)階段能進(jìn)場的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種作出明確規(guī)定：以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

專家表示，由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，適用的規(guī)則也不同，《意見》在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)上進(jìn)行了分類指導(dǎo)，旨在落實(shí)決策層提出的“三權(quán)分置”理論，防止農(nóng)民因流轉(zhuǎn)而失地。

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各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場待規(guī)范

近年來，隨著農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺。據(jù)農(nóng)業(yè)部信息顯示，這些服務(wù)平臺主要有農(nóng)村土(林)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所(中心)兩大類。據(jù)了解，截至2012年年底，全國已有800多個(gè)縣(市)、1.3萬多個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；林業(yè)系統(tǒng)成立了1200多家林權(quán)交易機(jī)構(gòu)。到2014年10月底，全國有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個(gè)省級或省會城市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。

然而，由于各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展不平衡，其設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管都有待規(guī)范。

一位農(nóng)業(yè)部官員告訴記者，最明顯的就是交易機(jī)構(gòu)定位模糊、市場定位不統(tǒng)一�，F(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)有的是企業(yè)性質(zhì)，有的是事業(yè)單位，有的設(shè)立在國土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門。業(yè)內(nèi)不知道交易市場到底是以什么法人形式存在才合理，甚至還擔(dān)心企業(yè)法人的服務(wù)機(jī)構(gòu)為了賺錢會與農(nóng)民爭利，打擊農(nóng)民進(jìn)場規(guī)范交易的積極性。

《意見》對此進(jìn)行了明確，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場要由當(dāng)?shù)卣�府審批。�?dāng)?shù)卣�府要成立由相關(guān)部門組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，承擔(dān)組織協(xié)調(diào)、政策制定等方面職責(zé)，負(fù)責(zé)對市場運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。此外，縣、鄉(xiāng)一級流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺是交易市場的主要形式，現(xiàn)階段市場建設(shè)應(yīng)以縣域?yàn)橹鳎�確有需要的地方，可以設(shè)立覆蓋地(市)乃至省(區(qū)、市)地域范圍的市場，承擔(dān)更大范圍的信息整合發(fā)布和大額流轉(zhuǎn)交易。

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未來主要發(fā)展縣一級的交易市場

“未來縣一級的交易市場將遍地開花。”一位不愿具名的專家在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，現(xiàn)在各地成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的積極性高漲，但總體而言是無序且盲目的�！兑庖姟窂�(qiáng)調(diào)主要發(fā)展縣一級的交易市場，也就是說原來打算在更高層面上建設(shè)交易市場的計(jì)劃，需要停下來進(jìn)一步斟酌。對于交易市場到底是以什么形式存在，也有了定論，只要是非盈利的，企業(yè)法人和事業(yè)法人都可以。

該專家表示，突出交易市場的公益性，意味著服務(wù)平臺作為企業(yè)掙錢以后不能分紅，但是現(xiàn)在交易市場沒有民營企業(yè)，國有企業(yè)承擔(dān)些社會責(zé)任是理所應(yīng)當(dāng)?shù)�，例如現(xiàn)在北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所等大型機(jī)構(gòu)在這方面協(xié)調(diào)得就很好。至于各地的農(nóng)村土(林)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，大多數(shù)組織形式都是事業(yè)單位，就更不存在這個(gè)問題了。

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所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”落實(shí)

此外，《意見》對能進(jìn)場的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種進(jìn)行了明確規(guī)定，主要包括：農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等。值得一提的是，《意見》明確指出，交易品種將不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

“《意見》的安排實(shí)際上是對決策層提出的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等‘三權(quán)分置’理論的落實(shí)。”一位知情人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，適用的規(guī)則也不同，所以《意見》在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)上進(jìn)行了分類指導(dǎo)。

“這并不是說農(nóng)村集體土地不能流轉(zhuǎn)，恰恰相反，中央還再三強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革，但這里是指經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。集體土地的所有權(quán)永遠(yuǎn)不可能交易，承包權(quán)現(xiàn)在也明確提出不在進(jìn)場流轉(zhuǎn)品種范圍內(nèi)，說明維護(hù)農(nóng)民利益，防止他們在流轉(zhuǎn)過程中失地是決策層推進(jìn)改革的基礎(chǔ)。”上述知情人士說。

對此，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田表示，改革開放至今，除了所有權(quán)以外，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)大部分時(shí)間是合二為一的，統(tǒng)稱土地承包經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”以后，農(nóng)民可以放心地把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，獲得租金，同時(shí)又不用擔(dān)憂失去對土地的承包關(guān)系，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。

鏈接

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)普遍面臨三大挑戰(zhàn)

據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心黨組書記陳建華介紹，20世紀(jì)80年代中后期，我國農(nóng)村就出現(xiàn)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等多種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式。到20世紀(jì)90年代初期，以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易初露萌芽。農(nóng)業(yè)部2005年1月頒布有關(guān)辦法規(guī)定，地方政府農(nóng)業(yè)主管部門要負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)及合同管理指導(dǎo)，此后各地才陸續(xù)成立了專門從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的機(jī)構(gòu)。全國第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是2008年10月在成都市建立的，隨后重慶、武漢、廣州等大城市也隨之設(shè)立了這類機(jī)構(gòu)。

經(jīng)過十多年的發(fā)展，現(xiàn)在全國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)普遍面臨三大挑戰(zhàn)：

首先是交易機(jī)構(gòu)定位模糊。在四川廣安華鎣市，隨著土地確權(quán)頒證的進(jìn)行，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立也提上了議事日程。該市農(nóng)業(yè)局副局長王燕飛說，根據(jù)他的考察，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)設(shè)立在哪個(gè)部門，四川省各個(gè)地方都有自己的思考和探索。“有的在國土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門，還有的單獨(dú)設(shè)立部門。”王燕飛說。

不僅是主管部門不統(tǒng)一，據(jù)一位不愿意具名的專家表示，現(xiàn)在全國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)有的是企業(yè)性質(zhì)，按照公司機(jī)制運(yùn)行，有的是事業(yè)單位，市場定位也不統(tǒng)一。絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)依托政府職能部門設(shè)立，價(jià)格發(fā)現(xiàn)、資本對接等市場職能沒有充分體現(xiàn)。11家省級和省會級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中，國有企業(yè)出資6家，政府與國有企業(yè)共同出資1家，政府部門出資4家，多數(shù)交易所是在政府和相關(guān)部門扶持下生存，政府在交易所工作中的主導(dǎo)作用非常明顯，政事不清、政企不清的問題比較突出。

其次是法律制度障礙依舊突出。據(jù)武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前集體產(chǎn)權(quán)是否必須進(jìn)場規(guī)范交易、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的合法性、二次流轉(zhuǎn)、長久不變等都缺乏相關(guān)法律依據(jù)�！锻恋爻邪�法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等法律的限制性條款都制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流動。此外，法律法規(guī)之間還存在相互沖突的現(xiàn)象，如四荒地和林權(quán)的承包期遠(yuǎn)高于《合同法》對租賃合同期限的規(guī)定等。

最后是配套政策尚不完善。農(nóng)民和集體資產(chǎn)管理者作為參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的市場主體，通過公開交易保護(hù)權(quán)益的意識不強(qiáng)，有的集體資產(chǎn)管理者缺乏自我約束和接受監(jiān)督的意識。

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