土地制度改革：要有前瞻性，蹦一蹦還要夠得著

土地制度改革是社會(huì)各界關(guān)注的敏感問題，也是全面深化農(nóng)村改革的核心問題。十八屆三中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步深化土地制度改革進(jìn)行了全面部署，提出了一些原則性、方向性的要求。如何準(zhǔn)確把握這些要求的內(nèi)涵？本期對(duì)話欄目，本報(bào)記者專訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員張曉山，以期理清土地制度改革的基本思路，并對(duì)實(shí)踐中遇到的一些具體問題予以解析。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革須因地制宜

主持人：十八屆三中全會(huì)《決定》提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村土地制度改革也寄予了很高期望。但到底如何改卻是眾說(shuō)紛紜。您對(duì)這個(gè)問題怎么看？

嘉賓：《決定》很明確的一點(diǎn)就是明晰產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。說(shuō)到財(cái)產(chǎn)權(quán)利就必然涉及到土地的產(chǎn)權(quán)改革。因?yàn)檗r(nóng)民有的最大的財(cái)產(chǎn)，就是他作為集體成員之一所擁有的集體的土地。

但是對(duì)農(nóng)村的土地，產(chǎn)權(quán)改革不可能籠統(tǒng)地講。首先，農(nóng)村的土地分好幾種性質(zhì)，有承包耕地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地、林地等等。其次，全國(guó)不同地區(qū)的情況也不盡相同，農(nóng)村土地過(guò)去改革的路徑也不一樣，現(xiàn)在的資源稟賦和具體條件也不一樣。比如有些集體經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的地方，對(duì)農(nóng)地就不是確權(quán)，只能是確股，跟中西部地區(qū)的改革路徑就不一樣。因此不能籠統(tǒng)地講怎么改，必須根據(jù)農(nóng)地不同的性質(zhì)、不同的情況、各地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，采取相應(yīng)的改革路徑和改革措施。也就是說(shuō)要因地制宜、分門別類地往前推進(jìn)。

政府通過(guò)深化改革為市場(chǎng)化創(chuàng)造條件

主持人：《決定》提出“要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”。在土地制度改革中，我們?nèi)绾伟盐者@一要求？

嘉賓：三中全會(huì)《決定》是兩句話，一句是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，另外還有一句“更好發(fā)揮政府作用”。這就涉及到“看得見”的手和“看不見”的手兩者的關(guān)系。

很多時(shí)候我們沒有一種純粹理想化的市場(chǎng)，也沒有那么完全自由的市場(chǎng)。正是有市場(chǎng)失靈的情況，所以才要有政府。如果光強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的配置作用，政府在很多情況下不來(lái)協(xié)調(diào)，不來(lái)發(fā)揮它的作用，這個(gè)市場(chǎng)的作用也是很難實(shí)現(xiàn)的。

具體到土地問題，有專家說(shuō)十八億畝耕地紅線沒必要。認(rèn)為正是有了這個(gè)紅線，房?jī)r(jià)才這么高，真正放開了，地供給多了，房?jī)r(jià)就下來(lái)了。但是我們到下面調(diào)查，會(huì)看到很多占了的地閑置在那里。實(shí)際上從地方政府來(lái)講，他并不是看重地本身，人家要的是賣地的指標(biāo)，拍賣后得到土地出讓金的收入。它是考慮怎樣通過(guò)賣地一年一年得到收入來(lái)搞發(fā)展。這就有很多地方政府的干預(yù)在里邊，不是說(shuō)有充分的供給就可以的，也不是說(shuō)地多了價(jià)格就降下來(lái)了。這些體制上扭曲的問題沒解決，光說(shuō)我要完全靠市場(chǎng)，那肯定不行。只有通過(guò)深化改革把這些瓶頸破除掉，才能真正建立起比較健康的土地市場(chǎng)。

在土地制度改革過(guò)程中確實(shí)要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，但是政府能動(dòng)作用體現(xiàn)在深化改革上，消除那些阻礙市場(chǎng)起決定性作用的既得利益的藩籬，為市場(chǎng)發(fā)揮作用創(chuàng)造一個(gè)更好的制度環(huán)境，這個(gè)功能是別的主體無(wú)法取代的。另外政府能做的就是，把各方面的改革配套協(xié)調(diào)，能夠有一個(gè)整體的推進(jìn)。因?yàn)楦母镒叩浆F(xiàn)在，牽一發(fā)而動(dòng)全身，單兵突進(jìn)的改革不可能，必須是各方面的改革配套，相互配合，政府要起協(xié)調(diào)作用，使改革能夠整體協(xié)調(diào)系統(tǒng)推進(jìn)。

防止部門利益把規(guī)劃變成尋租的手段

主持人：按照三中全會(huì)提出的要求，任何土地產(chǎn)權(quán)制度改革都必須是在堅(jiān)持符合規(guī)劃和用途管制的前提下進(jìn)行，這是一個(gè)基本要求。但是理論界，對(duì)這個(gè)問題也存在一定爭(zhēng)論，主要焦點(diǎn)集中在怎樣的規(guī)劃和用途管制才合適？

嘉賓：規(guī)劃必須有，而且是高于所有制的。任何一個(gè)國(guó)家的所有權(quán)都不是絕對(duì)的，都是伴隨著義務(wù)和責(zé)任的。而且很多時(shí)候從公共利益出發(fā)，所有權(quán)是要受到一定限制的，當(dāng)然你要給他以合理的補(bǔ)償。我們說(shuō)規(guī)劃高于所有權(quán)，在土地問題上，也就是土地的所有權(quán)要服從總體的規(guī)劃。

那么這些規(guī)劃到底規(guī)劃的是什么？實(shí)際上就是規(guī)劃這個(gè)地區(qū)的老百姓以后怎么樣生活。老百姓能夠享受到什么樣的公共服務(wù)，享受到什么樣的資源，我生活的環(huán)境是怎么樣的。包括我這里的農(nóng)地能不能得到保護(hù)，包括商業(yè)用地、住宅用地是在什么樣的范圍內(nèi)。這些問題老百姓是應(yīng)該有知情權(quán)和參與權(quán)的，規(guī)劃的目的就是滿足老百姓的根本需求。

但是規(guī)劃又是帶有強(qiáng)制性的，有人就擔(dān)心規(guī)劃被部門利益牽著走。尤其關(guān)系到土地問題，茲事體大。但這是規(guī)劃怎么做、怎么執(zhí)行、用什么手段去落實(shí)的問題。有學(xué)者講要從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為群眾參與，我覺得說(shuō)得很對(duì)。也就是一個(gè)地區(qū)的規(guī)劃要通過(guò)人大，通過(guò)政協(xié)的咨詢，通過(guò)社會(huì)團(tuán)體。

我們要防止的就是部門利益、既得利益把規(guī)劃變成設(shè)租尋租的手段。這又涉及到政府未來(lái)深化改革要做什么的問題。政府的深化改革不是強(qiáng)化這些部門的利益和主導(dǎo)，而是要消除這些既得利益的藩籬，使得我們的規(guī)劃更好地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，更好地促進(jìn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，最后真正能使廣大人民獲益。

權(quán)能的實(shí)現(xiàn)需要民主權(quán)利作保障

主持人：充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，前提必須是產(chǎn)權(quán)的清晰界定。有人說(shuō)確權(quán)為基礎(chǔ)的土地制度改革其實(shí)就是進(jìn)一步厘清產(chǎn)權(quán)邊界的過(guò)程。您是怎么看的？

嘉賓：土地確權(quán)是基礎(chǔ)性的，實(shí)際上就是搞清楚家底兒。第一，農(nóng)民我到底有多少財(cái)產(chǎn)。像成都做的，一個(gè)村的資產(chǎn)、資源和資金都能界定清楚，沒有沒主的了。最后一個(gè)“魚鱗圖”，這塊地是什么地，是誰(shuí)家的地清清楚楚。其他公益性用地也都能落實(shí)到村組。把這些財(cái)產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)落實(shí)好，這樣農(nóng)民就很清楚，這個(gè)地是誰(shuí)的，誰(shuí)拿了，拿了多少。不像有些地區(qū)，農(nóng)民也不知道村里有多少地，賣了多少地，剩多少地。就是農(nóng)民我作為集體的主人，如果我對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)家底不清楚，這就是問題了。所以現(xiàn)在首先要摸清家底，然后確定所有權(quán)人，這是個(gè)基礎(chǔ)性的工作。下一步就是怎樣實(shí)現(xiàn)我的權(quán)能。這就和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革相關(guān)了。

根據(jù)相關(guān)的調(diào)研資料，齊齊哈爾的仁發(fā)合作社，就是做到了這兩點(diǎn)：一是合作社這個(gè)集體所有的財(cái)產(chǎn)都是有主的，包括集體的積累歸誰(shuí)都很明確。另外這是個(gè)農(nóng)民說(shuō)了算的合作社（集體）。農(nóng)民本身有理事會(huì)，掌握決策權(quán)，經(jīng)理要向理事會(huì)匯報(bào)情況，理事會(huì)可以同意也可以否決。

沒有無(wú)主的資產(chǎn)，這是財(cái)產(chǎn)權(quán)利；農(nóng)民說(shuō)了算，這是民主權(quán)利。這兩個(gè)權(quán)利實(shí)現(xiàn)了，我們就看到結(jié)果了：農(nóng)民走到田埂上，看到地里落下一些土豆，覺得怪可惜的，“這都是咱們的東西。”自己過(guò)去就把土豆收了。沒人要求他們這么做，也不要報(bào)酬，這就是主人翁態(tài)度。這個(gè)主人翁態(tài)度不是虛幻的，必須有切切實(shí)實(shí)的物質(zhì)利益和相應(yīng)的民主權(quán)利，這兩個(gè)發(fā)育起來(lái)之后，他才能關(guān)心集體。

土地改革須和集體產(chǎn)權(quán)制度改革一體推進(jìn)

主持人：到了市場(chǎng)上，交易主體是要很明確的。目前很多土地矛盾的焦點(diǎn)也在這里，往往是集體和政府充當(dāng)了交易主體，而不是農(nóng)民。

嘉賓：這也就是我們說(shuō)農(nóng)村的土地制度改革必須要和集體產(chǎn)權(quán)制度改革一體來(lái)考慮的原因。

中國(guó)農(nóng)村的土地按憲法是集體所有的。土地是農(nóng)民集體所有的最大的一塊財(cái)產(chǎn)。這就帶來(lái)一個(gè)問題，什么是集體？集體的內(nèi)涵、外延是什么？誰(shuí)來(lái)代表集體？集體成員的資格怎么界定？集體成員的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)是什么？集體成員退出和進(jìn)入機(jī)制是什么？這些問題從法律和政策上都還沒有非常清晰的解答。

《農(nóng)村土地承包法》提出集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念。《物權(quán)法》講農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有，然后講了集體成員的決策權(quán)、知情權(quán)、對(duì)損害他們利益的錯(cuò)誤決定的撤銷權(quán)等，這些都是成員的權(quán)利，問題是我們對(duì)成員沒有一個(gè)很明確的界定�，F(xiàn)在出現(xiàn)兩個(gè)問題：一個(gè)是把成員的這種權(quán)利虛化了，好像在農(nóng)民之上凌駕著一個(gè)超越成員的集體，把成員和集體對(duì)立起來(lái)。但是集體是誰(shuí)構(gòu)成的？集體不就是農(nóng)民構(gòu)成的嘛，兩者本身并不是對(duì)立的，是一體的。第二是集體的異化�，F(xiàn)在的集體不是在成員內(nèi)部發(fā)育出一個(gè)東西來(lái)代表成員，往往是，也就是我們經(jīng)�？吹降�，由村干部來(lái)代替農(nóng)民行使權(quán)利，或是由集體之外的主體（如地方政府）來(lái)代替農(nóng)民行使權(quán)利。

具體到土地的權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，交易主體本身是誰(shuí)就要明確。我們說(shuō)代表成員到市場(chǎng)去交易的不過(guò)是集體的代理人，代理人本身是集體成員做了決策之后去執(zhí)行的，他的行為要受到監(jiān)督和制約。集體的收益，以及使用方式和途徑等等都要受到監(jiān)督。而這里面成員的權(quán)利，他的參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)以及對(duì)錯(cuò)誤決定的撤銷權(quán)等等的實(shí)現(xiàn)，是要通過(guò)一系列的制度架構(gòu)來(lái)保證的。

改革過(guò)程不可能一蹴而就

主持人：現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為土地改革步子應(yīng)該邁的更大一些，市場(chǎng)化應(yīng)該放得更開一些。您是如何看的？

嘉賓：其實(shí)很多方面已經(jīng)在往前走了。像承包地，現(xiàn)在是所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押等等；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也是朝著建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)，同地同權(quán)同價(jià)的方向在走。再就是宅基地用益物權(quán)的問題，《物權(quán)法》講農(nóng)民的宅基地是占有和使用的權(quán)利，到十七屆三中全會(huì)就講保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，也就是保障農(nóng)民對(duì)宅基地占有、使用和收益的權(quán)利。比《物權(quán)法》增加了一個(gè)“收益”。十八屆三中全會(huì)沿用了這句話，又提出了農(nóng)民住房的抵押?jiǎn)栴}。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，給農(nóng)民宅基地用益物權(quán)這是大方向，但是目前一下子還做不到。這涉及到各方面改革措施配套跟進(jìn)的問題，涉及到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)財(cái)稅體制改革，整個(gè)國(guó)民收入分配格局的問題。需要考慮到具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的制約因素。還要以人為本，考慮到怎樣更好地減少陣痛，使利益相關(guān)者尤其是弱勢(shì)群體的權(quán)益能夠得到更好的保障。這些只有一攬子改革才能解決。

改革是要有個(gè)過(guò)程的，關(guān)鍵是要把握好節(jié)奏。事實(shí)上改革走到今天，“好改的都改了，剩下的都是硬骨頭。”因此是“急不得”，也“慢不得”。“急不得”是要考慮到改革的艱巨性、復(fù)雜性和它本身的連帶性，必須要整體推進(jìn)，要把各方面的因素都考慮到；“慢不得”是要考慮到人民群眾的期待，考慮到整個(gè)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)、很多關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要問題，必須要往前走，要給老百姓有個(gè)交代。但是你交代的過(guò)程不可能是“啪”一下完全放開。

改革要有一定的前瞻性，蹦一蹦能夠得著，而不是怎么蹦都?jí)虿恢�，或者蹦得太高了�?ldquo;啪”一下摔下來(lái)了，那就不行。一步一步往前走，積小勝為大勝，由量變到質(zhì)變，是比較穩(wěn)妥的。

不能簡(jiǎn)單說(shuō)讓農(nóng)民說(shuō)了算就叫有選擇權(quán)

主持人：土地是農(nóng)民的命根子，所在土地改革中，我們一直還是秉持較為穩(wěn)妥的原則。但是也有人認(rèn)為，既然土地對(duì)農(nóng)民這么重要，就更應(yīng)該將選擇權(quán)交給農(nóng)民。正所謂“鞋大鞋小只有腳知道，關(guān)鍵是讓腳有知道的權(quán)利。”您是如何看的？

嘉賓：說(shuō)讓農(nóng)民有選擇權(quán)無(wú)疑是正確的，但關(guān)鍵是農(nóng)民的選擇權(quán)如何才能真正實(shí)現(xiàn)。第一，農(nóng)民要有一定的知情權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)人得到的信息越充分越準(zhǔn)確，做出的決定就越符合自身的根本利益。但是現(xiàn)在農(nóng)民得到的很多信息是不充分的，甚至是扭曲的。第二，農(nóng)民的權(quán)利受到侵害時(shí)能夠維權(quán)。他能夠打官司，而且打官司的成本要夠低。第三，政府不僅有能力去維護(hù)社會(huì)公平正義，而且政府要有這個(gè)意愿去維護(hù)公平正義。從根本上講，需要農(nóng)民逐步發(fā)育出自己的維權(quán)方式，包括基層民主的發(fā)育等等。這些若都不具備，突然間出現(xiàn)一種比較大的制度變遷，“啪”一下都放開，那最后就是一個(gè)問題，戰(zhàn)利品究竟被誰(shuí)拿走？

這個(gè)戰(zhàn)利品往往是被精英們拿走。他們掌握著更多的資源，往往先知先覺，而且有各種渠道更接近于政府。趁你還沒覺醒的時(shí)候，還在打盹兒的時(shí)候就把這個(gè)果實(shí)拿走了。這種情況下，農(nóng)民往往是處在“被選擇”的境地。在這個(gè)分配過(guò)程中，很可能成為利益受損者。所以，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)讓農(nóng)民有說(shuō)了算的權(quán)利就叫有選擇權(quán)。正因?yàn)榇�，我們的改革才更要考慮到各方面的利益格局，考慮到尤其是那些弱勢(shì)群體能不能合理合法地得到并守護(hù)他們的權(quán)益。但那不是那么容易的，是需要一系列制度來(lái)保障的。

改革是要賦予農(nóng)民更多的選擇權(quán)，我們現(xiàn)在也是朝著這個(gè)方向努力的，關(guān)鍵是要把握好節(jié)奏。

始終堅(jiān)持基層創(chuàng)新是改革的動(dòng)力源泉

主持人：土地制度改革，還有一個(gè)繞不開的問題是法律、政策和實(shí)踐不協(xié)調(diào)。您是怎么看的？

嘉賓：既然是改革，就不可能一步到位，必然是上下不斷互動(dòng)的結(jié)果。一般先是基層有需求，進(jìn)行創(chuàng)新。但凡創(chuàng)新又可能成功，也可能失敗。這種創(chuàng)新是否具有可復(fù)制性、可推廣性也有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。最后一看，雖然各地的情況不一樣，資源稟賦不一樣，但是地方實(shí)踐的一些制度設(shè)計(jì)、制度安排，創(chuàng)新的一些基本做法別的地方也可以用，那就再往前走，范圍再擴(kuò)大一點(diǎn)兒。推廣之后上升到一般規(guī)律性的東西，宏觀層面的政策措施就出來(lái)了，最后法律再加以修訂和完善。所以政策、法律永遠(yuǎn)是滯后的，這種滯后是有客觀必然性的。

具體到土地，包括承包權(quán)上的探索，林地的探索，宅基地用益物權(quán)的探索，這些年都在進(jìn)行，從沒停過(guò)。說(shuō)摸著石頭過(guò)河也好，漸進(jìn)式改革也好，實(shí)際上就是基層的不斷創(chuàng)新。“包產(chǎn)到戶”也是基層實(shí)踐的結(jié)果，先是邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)，慢慢試，一看這個(gè)靈，再慢慢擴(kuò)大，然后政策再跟進(jìn)，認(rèn)為是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，最后《農(nóng)村土地承包法》出來(lái)。

在這個(gè)過(guò)程中，頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合是非常必要的。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，就是對(duì)土地制度改革和其他制度改革之間的關(guān)系要有清晰的認(rèn)識(shí)，要有一個(gè)明晰的改革路線圖，對(duì)改革需要負(fù)擔(dān)的成本，可能取得的收益，以及如何使改革的成本在利益相關(guān)者之間合理地分?jǐn)偅�如何使改革的收益在利益相關(guān)者之間公平地分享等等都有清晰的把握。同時(shí)還要真正強(qiáng)調(diào)基層的創(chuàng)新，因?yàn)榛鶎觿?chuàng)新是我們改革的動(dòng)力源泉，群眾對(duì)未來(lái)的期望和以根本需求為導(dǎo)向的創(chuàng)新是我們改革的原動(dòng)力。我們的法律、政策與實(shí)踐三者間的不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象將會(huì)長(zhǎng)期存在，將會(huì)成為一種新常態(tài)，這也是改革永遠(yuǎn)是進(jìn)行時(shí)的原因。這個(gè)過(guò)程中要注重將頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)，逐步有序地推進(jìn)改革，逐步實(shí)現(xiàn)制度變遷的由量變到質(zhì)變。

在改革過(guò)程中，我們遇到那么多的問題、困難，但是我們到基層去看，基層有很多人在積極地在努力、在創(chuàng)新，要相信群眾，相信群眾的首創(chuàng)精神，相信他們渴望過(guò)美好生活的那種韌性和能力。（嘉賓：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員 張曉山）

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