妥善處理攸關(guān)中國糧食安全的兩對(duì)基本關(guān)系

“無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂。”糧食安全事關(guān)國家全局，是國家安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。我國2010年糧食產(chǎn)量達(dá)到5．46億噸，糧食儲(chǔ)備率高達(dá)40%，遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織的17%至18%的糧食安全線標(biāo)準(zhǔn)。但按《國家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008――2020年）》預(yù)測(cè)，到2020年我國糧食需求總量為5．72億噸，因此，我國糧食供需只能說處于緊平衡狀態(tài)。

從中長(zhǎng)期來看，保障糧食安全仍然面臨著許多挑戰(zhàn)：我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，人口呈剛性增長(zhǎng)，人口增長(zhǎng)與耕地減少、水資源短缺的矛盾長(zhǎng)期存在；全球氣候變化異常，自然災(zāi)害頻繁，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與糧食綜合能力提高之間的矛盾仍然存在；我國糧食生產(chǎn)主要是小規(guī)模、分散化的經(jīng)營模式，糧食生產(chǎn)比較效益低，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的利益博弈長(zhǎng)期存在；我國糧食單產(chǎn)增產(chǎn)的空間十分有限，通過選育超高產(chǎn)品種，大量施用化肥、農(nóng)藥，片面追求產(chǎn)量，勢(shì)必造成農(nóng)業(yè)面源污染和生態(tài)環(huán)境的破壞，提高糧食單產(chǎn)與保護(hù)環(huán)境生態(tài)的矛盾始終存在；糧食能源化、糧食金融化、糧食政治化的國際因素，以及我國人口眾多、糧食需求總量大的國情因素，決定了糧食的國際貿(mào)易途徑解決不了我國的糧食安全問題。影響我國糧食安全的因素很多，既有長(zhǎng)期性的土地和水資源短缺因素，也有短期性的經(jīng)營和災(zāi)害因素；既有國內(nèi)的生產(chǎn)和流通因素，也有國際的政治和貿(mào)易因素，因此，確保我國糧食安全的任務(wù)十分艱巨。在涉及糧食安全的眾多紛繁復(fù)雜的關(guān)系中，有兩對(duì)基本關(guān)系，即城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)、糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收，必須妥善處理。

正確處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，保障國家糧食安全對(duì)耕地的需求

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然過程，也是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面小康的必經(jīng)之路。改革開放以來，中國穩(wěn)步推進(jìn)了市場(chǎng)化改革，經(jīng)濟(jì)保持年均近10%的高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化率由1979年的18.96%上升到2010年的49.68%，提高了30.72%。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，也帶來了耕地?cái)?shù)量的持續(xù)遞減。1979年我國耕地面積為13476萬公頃，到2008年末減少到12171．59萬公頃，年均減少40多萬公頃耕地。耕地流失的原因主要在四個(gè)方面：生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用耕地和災(zāi)毀耕地，其中建設(shè)占用耕地過多是首要因素。而造成耕地資源大量流失的最本質(zhì)的深層次原因在于農(nóng)業(yè)比較效益低下。

一定的耕地資源保有量是保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)。人多地少的國情決定了我國必須實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。1986年我國首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，1998年修訂的《土地管理法》將耕地保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策以法律的形式固定下來，并明確提出“實(shí)現(xiàn)占用耕地補(bǔ)償制度”。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確�；�本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。”這些嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對(duì)我國的耕地保護(hù)起到了重要作用，特別是近幾年土地違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象得到了遏制，土地減少趨勢(shì)有所減緩。

但是，隨著人口的剛性增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，人地之間的緊張關(guān)系將更趨尖銳，糧食安全的形勢(shì)不容樂觀。

一是糧食總需求剛性增長(zhǎng)。我國人口總量不斷增長(zhǎng)，按2000年至2010年人口年均增長(zhǎng)0．57%計(jì)，年均增加人口近800萬人，依據(jù)《國家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008――2020年）》提出的2010年人均糧食消費(fèi)量不低于389公斤的要求，每年需要增加糧食30億公斤以上。而且由于城鎮(zhèn)化水平的提高、食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，導(dǎo)致間接性糧食（飼料用糧）消費(fèi)量增加，每年需增加飼料用糧10億公斤以上。所以今后10年，我國每年至少要增加糧食40億公斤以上。

二是耕地減少不可避免。無論是城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類工業(yè)園區(qū)建設(shè)，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城鄉(xiāng)居民居住條件改善，都導(dǎo)致了土地需求的剛性增長(zhǎng)。然而，由于生產(chǎn)要素的趨利流動(dòng)，以及少數(shù)地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)只重視gdp指標(biāo)，在“工農(nóng)”爭(zhēng)地中，農(nóng)業(yè)部門尤其是糧食生產(chǎn)處于弱勢(shì)地位，耕地保護(hù)的難度非常大。雖然實(shí)施了“占補(bǔ)平衡”措施，由于人口與耕地在空間分布上高度相關(guān)，我國優(yōu)良耕地大都分布在城鄉(xiāng)居民居住地附近，城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的擴(kuò)張以及工業(yè)園區(qū)用地的增加，鐵路、公路等交通線建設(shè)占用的非農(nóng)建設(shè)用地大部分是肥沃的土地，補(bǔ)充的往往是劣等的土地。另外，城郊居民的違章建筑，山區(qū)農(nóng)民的違規(guī)建房，其損失的優(yōu)質(zhì)耕地也不容忽視。而我國的后備耕地資源主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里的耕地開墾與生態(tài)保護(hù)的矛盾最大。所以說，耕地減少的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，耕地資源的稀缺性日益突出，已成為制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸因素。

三是種糧勞動(dòng)力呈老年化趨勢(shì)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入呈現(xiàn)老齡化趨勢(shì)，勞動(dòng)力價(jià)格持續(xù)上漲且相當(dāng)緊缺，糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)后繼乏人的局面，不得不引起我們的高度重視。

既然糧食需求呈剛性增長(zhǎng)，耕地減少不可避免，各級(jí)政府管理部門就必須發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能作用，正確處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)減少耕地可控，始終堅(jiān)守十八億畝耕地紅線不動(dòng)搖，保障國家糧食安全對(duì)耕地的需求。

嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格執(zhí)行《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，確保基本農(nóng)田穩(wěn)定。尤其是在糧食主產(chǎn)區(qū)，國家應(yīng)加大政策扶持力度，加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼力度，減輕產(chǎn)糧大縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)，切實(shí)改變“產(chǎn)糧大縣、經(jīng)濟(jì)小縣、財(cái)政窮縣”的現(xiàn)象，促使糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府忠實(shí)履行保護(hù)基本農(nóng)田的責(zé)任。

嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地。搞好城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，控制城市和小城鎮(zhèn)的快速膨脹和農(nóng)村建設(shè)用地的擴(kuò)張，嚴(yán)厲制止土地利用粗放浪費(fèi)、違法違規(guī)用地的現(xiàn)象。努力實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”，通過土地開發(fā)整理，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不低于同期建設(shè)占用、災(zāi)害損毀和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整損失的耕地。

適時(shí)推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營。應(yīng)通過制定土地流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策，并按照依法、自愿、有序的原則，促進(jìn)農(nóng)村土地向種田能手集中，提高糧食生產(chǎn)的集約化水平。

妥善處理好糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的關(guān)系，夯實(shí)國家糧食安全基礎(chǔ)

促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，是我國糧食政策的雙重目標(biāo)。但由于糧食產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性、外部性和收入彈性低的特點(diǎn)，糧食增產(chǎn)后不一定能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，往往是糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收陷入“相互掣肘、彼此纏繞”的境地。從歷史的數(shù)據(jù)來看，在1985年至2010年的26年間，糧食增產(chǎn)率有9年為負(fù)數(shù)，而農(nóng)民人均純收入和農(nóng)民純收入中工資性收入增長(zhǎng)率一直是正數(shù)，多數(shù)年份農(nóng)民收入增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于糧食增長(zhǎng)率。這種現(xiàn)象說明了糧食收入不再是農(nóng)民收入的主要增長(zhǎng)源，而工資性收入成為農(nóng)民增收的主要渠道。

農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的微觀決策主體，糧食穩(wěn)定增長(zhǎng)不僅取決于耕地的保障和技術(shù)的支撐，而且還取決于農(nóng)民的種糧積極性。農(nóng)民的種糧行為是理性的經(jīng)濟(jì)行為，關(guān)注的不僅僅是產(chǎn)量，更多的是能否增收。因此，對(duì)政府而言，要實(shí)現(xiàn)糧食安全的目標(biāo)，必須妥善處理好糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的關(guān)系。

首先，加大種糧補(bǔ)貼力度與完善補(bǔ)貼方法并舉。近年來，國家不斷加大糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的力度，但由于仍按計(jì)稅面積為據(jù)發(fā)放補(bǔ)貼，與糧食生產(chǎn)與銷售不掛鉤，導(dǎo)致通過流轉(zhuǎn)的種糧農(nóng)戶得不到補(bǔ)貼。而對(duì)于農(nóng)田流出戶而言，家庭收入主要來自非農(nóng)收入，補(bǔ)貼增收的作用也十分有限。因此，在加大對(duì)農(nóng)戶補(bǔ)貼力度的同時(shí)，要完善補(bǔ)貼實(shí)施辦法，比如，改按計(jì)稅面積補(bǔ)為按糧食收購量補(bǔ)，使真正種糧的農(nóng)戶有一個(gè)合理穩(wěn)定的收入。

其次，提高糧食收購價(jià)格與穩(wěn)定生產(chǎn)資料價(jià)格并舉。最近幾年國家通過提高糧食最低收購價(jià)，維持了糧食價(jià)格的上漲行情。但糧價(jià)是百價(jià)之基，由于糧價(jià)上漲引發(fā)生產(chǎn)資料的輪番上漲，加大了糧食生產(chǎn)的成本，甚至糧價(jià)上漲抵消不了生產(chǎn)成本上漲的損失。所以，實(shí)行糧食最低保護(hù)價(jià)的同時(shí)，要通過對(duì)生產(chǎn)農(nóng)資的企業(yè)給予補(bǔ)貼等辦法，嚴(yán)格控制農(nóng)資價(jià)格的過快上漲。

再次，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入與提高農(nóng)民工資性收入并舉。小規(guī)模、分散化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，因此，一方面，應(yīng)通過“公司+農(nóng)戶”的方式，引導(dǎo)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走產(chǎn)業(yè)化之路；另一方面，通過政策扶持，促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民的工資性收入。（石慶華）
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