城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，縣級市開遠的探求與突破

開遠，是云南省知名度很高的縣級市。

過去出名，緣于其工業(yè)重鎮(zhèn)歷史至今延續(xù)百年；現(xiàn)在出名，緣于其推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革步步縱深。

迄今為止，開遠實施的100余項社會民生關愛工程中，20多項全國領先，50多項全省領先；4大類41項城鄉(xiāng)居民權(quán)利差別中，一半以上實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，1/5農(nóng)村居民“轉(zhuǎn)戶入城”。

若無從理論到實踐的接連突破，全省唯一的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點縣”、“全國農(nóng)村改革試驗區(qū)”兩頂桂冠，不會同時落到這個西南邊陲縣級市頭上。

在深度改變城鄉(xiāng)格局的同時，開遠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的諸多“敢想敢為”，也讓這場以“三農(nóng)”為“重中之重”的改革，積聚著縣域思考和啟示。

突破理論認知框架

6年前的開遠，全市442個自然村20%不通土路，多數(shù)村委會道路和90%的自然村道路沒有硬化；人畜飲水安全問題突出；95%的村莊無公廁；60%的自然村不通電視信號……

6年后的開遠，所有自然村道路得到硬化，廣播電視實現(xiàn)“村村通”，村村有1~2處衛(wèi)生公廁，基本消除了農(nóng)村茅草房、杈杈房，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建起幼兒園并向自然村延伸……

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革給開遠帶來的，是一種范疇更廣、層次更高的變化。目前，該市城鄉(xiāng)居民可以同比例報銷醫(yī)藥費，享受同樣的免費體檢；村村安裝路燈，電費、維護費由公共財政支付；“一戶一表”電網(wǎng)改造實現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)得到確權(quán)，農(nóng)民可以像城里人一樣抵押貸款；除此，城鄉(xiāng)居民還享受統(tǒng)一的就業(yè)服務、“三屬”撫恤標準、醫(yī)療救助、臨時救助、退役士兵安置、職中學生資助等均等政策。

矯正城鄉(xiāng)關系長久失衡的砝碼何在？開遠將其歸結(jié)為四個字——“同權(quán)同利”。而開遠提出的“三大主體論”，則將“同權(quán)同利”推向了一個新的思維高度。

2006年初，中央以一號文件的形式，發(fā)出建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署。開遠“三大主體論”由此孕育，并日臻成形。“三大主體論”的表述是：農(nóng)村的事有三類——農(nóng)民自己的事、農(nóng)村集體的事、農(nóng)村公共的事。三類事分別對應三大主體——農(nóng)民個體、農(nóng)村基層組織、黨委政府。

三大主體職責如下：農(nóng)民個體——干自己的事，參與集體的事，支持公益的事；農(nóng)村基層組織——發(fā)動農(nóng)民干集體的事，指導農(nóng)民干自己的事，支持公益的事；黨委政府——干公共的事，幫助指導服務農(nóng)民和基層組織干農(nóng)民的事和集體的事。

對“三大主體論”，浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長黃祖輝給予高度評價，說它明確劃分了不同主體的職責，使三方協(xié)調(diào)配合各司其職，尤其是強化了黨委政府在農(nóng)村各項公共基礎事業(yè)建設中的“主導”責任，使開遠新農(nóng)村建設呈現(xiàn)出“干部帶著群眾干、群眾催著干部干、家家戶戶得實惠”的喜人景象。

幾年來的實踐充分證明，開遠的“三大主體論”很管用。 突破公共投入界限

2005年，開遠城鎮(zhèn)化率就已達到62.8%。但在地域面積占98%以上、人口占全市一半的農(nóng)村，社會公共服務、基礎設施仍然近乎空白，17萬農(nóng)民仍然處于行路難、飲水難、用電難等民生難題困擾之中。

不可思議的是，6年之后，這些難題基本上都化作了回憶。其背后，是開遠31.5億元的新農(nóng)村建設投入，是全市100余項民生工程的全面啟動。其結(jié)果，是城鄉(xiāng)路網(wǎng)遍達村寨，農(nóng)村安全飲水問題提前8年解決，農(nóng)村家庭80%用上沼氣、一半以上使用太陽能、全面普及節(jié)能燈……

檢驗城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革成效，關鍵要看農(nóng)村是否發(fā)生根本性變化。其中一個重要標志，是城鄉(xiāng)建設資金投入總量對比。在這一點上，開遠給出了一組數(shù)據(jù)：對農(nóng)村投入從2005年的1.84億元增加到去年的9億元，增長近4倍；對農(nóng)村投入占總支出的比重從2005年的35%提高到去年的45.6%；國有土地使用權(quán)出讓金收入返還農(nóng)村比重從2005年的1.4%提高到去年的34.7%。6年來開遠對農(nóng)村總投入占公共財政總投入的48.1%，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)“平分秋色”。

“錢從哪里來”是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設面對的頭號難題。為破解難題，開遠不僅實行公共財政大幅度傾斜農(nóng)村，而且通過公共財政的貨幣及物化投入，杠桿式撬動農(nóng)民參與和社會投入，同時勇于創(chuàng)新，在省內(nèi)率先成立新農(nóng)村投資公司、新農(nóng)村投資擔保公司，把城市建設投資機制引入農(nóng)村，構(gòu)建起專項資金籌集渠道。

政府財政引路，金融市場拓展，社會個體參與，開遠“整市推進、全面突破，集中投入、一次到位”式的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之旅，讓這一宏偉進程盡顯改革鋒銳。 突破體制機制束縛

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，開遠人視其為“圓夢之旅”，開遠黨委政府將其闡釋為“建美麗開遠市，做幸福開遠人”。開遠的“圓夢之旅”大體分三個階段：“整市推進、全面突破”的夯基階段；“縱深突破、整體提升”的提升歷程；突破傳統(tǒng)體制機制束縛，進行制度再造，“全域發(fā)展、全民共享”的沖刺實現(xiàn)。

開遠的領導班子認為，長期以來，資本、土地、人才三大基本要素多從農(nóng)村流出，致使農(nóng)村長期游離于市場經(jīng)濟體系之外，這是影響“三農(nóng)”發(fā)展的根本性問題。必須改革不合時宜的上層建筑和生產(chǎn)關系，破除束縛和阻礙生產(chǎn)力的各種制度性障礙，激活生產(chǎn)要素，讓要素在城鄉(xiāng)自由、公平流動，最大限度地解放生產(chǎn)力。

2010年7月，開遠市被云南省委、省政府確定為全省唯一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點縣之后，提出了“全域發(fā)展、全民共享”的方針，堅定推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和深化城鄉(xiāng)綜合改革，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，促進“三化”同步發(fā)展，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)生產(chǎn)關系、解放生產(chǎn)力，讓城鄉(xiāng)居民更好地享受改革帶來的豐碩成果。

正在進行的“六類改革”，由此成為開遠加速推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，進行“制度再造”的又一輪“碰硬”突破。

戶籍制度改革：鼓勵進城，自由下鄉(xiāng)。開遠正在推進的農(nóng)民“轉(zhuǎn)戶入城”，被稱為給農(nóng)民穿了兩件棉襖：

一是城市居民的權(quán)利，農(nóng)民進城一樣不少，二是農(nóng)民原有的東西（承包地、宅基地、林權(quán)、計生政策等）一個不丟。

社區(qū)化改革：將城市社區(qū)服務功能引入農(nóng)村，把公務員制度引向農(nóng)村社區(qū)。目前在一些農(nóng)村社區(qū)，開遠已經(jīng)招錄了一批公務員分配到社區(qū)服務，原有社區(qū)工作人員享受與公務員同等待遇。

金融體制改革：扶持成立新的金融機構(gòu)——開遠滬農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行，申報組建農(nóng)村資金互助合作社，創(chuàng)新和豐富各種金融服務產(chǎn)品，創(chuàng)新“政府+銀行+擔保公司+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的“五位一體”融資模式，探索農(nóng)村民房、承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)“三權(quán)”、農(nóng)產(chǎn)品商標等抵（質(zhì)）押貸款，創(chuàng)新金融服務品種，引導其向農(nóng)村流動匯聚。

土地制度改革：圍繞林權(quán)和承包地，分別成立相應的交易、評估中心和仲裁委員會，促進林權(quán)交易和土地流轉(zhuǎn)。

公共服務改革：計劃3年時間全面普及農(nóng)村幼兒教育，對困難家庭給予補助直至免除費用。實行城市醫(yī)院分片托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，讓城鄉(xiāng)居民享受均等醫(yī)療服務。

社保制度改革：努力推進城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化；在新農(nóng)保試點后捆綁提升高齡老人補助標準，進一步提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障能力和水平；推進“居者有其屋”行動計劃，建設農(nóng)民工公寓。

綜合改革極大地解放了生產(chǎn)力，夯實了開遠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟基礎。特別值得關注的是，大量的“三農(nóng)”投入，并沒有增加開遠的財政負擔，反而降低了財政風險。2005年開遠財政負債率109%，2011年降低到69%；2005年開遠財政總收入5.1億元，2011年達13.8億元，凈增8.7億元，是2005年的2.7倍。是改革激發(fā)的活力，推動了經(jīng)濟強勁增長，經(jīng)濟的增長反過來又為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了堅實的財力保障。

開遠的經(jīng)濟實力，即使在西部縣域中也不算出類拔萃，但從市委、政府到基層組織推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展的步子，卻非常堅定有力。記者從開遠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“四級干部”大會上的領導講話中看到的這一段話，堪稱開遠這些年所做工作的精彩闡釋——老百姓是天，老百姓的愿望就是“天意”，就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，我們干這個事情就是在履行“天職”。
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