我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與未來

國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，中國必須尋找新的增長源泉。今后一個時期，加快推進城鎮(zhèn)化便是一個最好選擇。同工業(yè)化相比，城鎮(zhèn)化從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建和消費品市場擴張等方面都能帶來巨量需求，可以也應(yīng)該成為我國經(jīng)濟發(fā)展的動力所在。

城鎮(zhèn)化存在“虛高”成分

改革開放以來，我國對城鎮(zhèn)化的重視程度不斷提高，對限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策進行了改革和調(diào)整，城鎮(zhèn)化水平也有了明顯提高，但與此同時，優(yōu)先支持工業(yè)化的體制格局并沒有發(fā)生根本性變化，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化一直存在于經(jīng)濟發(fā)展過程中。到2012年，用人均國民收入水平衡量，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)處于中上等收入國家水平，但用城鎮(zhèn)化率衡量，我國城鎮(zhèn)人口占全社會人口比重只有52.6%，還處于中等收入國家水平，很顯然，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)明顯滯后于工業(yè)化。

即使是這樣的城鎮(zhèn)化水平，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厝匀淮嬖诤艽蟮?ldquo;虛高”成分。一是農(nóng)村地區(qū)“被城鎮(zhèn)化”。上世紀(jì)90年代我國許多地、縣改為市后，將大量周邊農(nóng)村劃為市區(qū)，同時大中城市為了實現(xiàn)城市空間擴張，也將大量郊區(qū)縣歸并為市區(qū)，但這些被劃歸為市區(qū)的農(nóng)村，有相當(dāng)一部分并沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這里的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然是農(nóng)村水平，農(nóng)民的生活消費方式也沒有發(fā)生實質(zhì)轉(zhuǎn)變。二是農(nóng)村人口“被市民化”。按照國家統(tǒng)計局統(tǒng)計口徑，2012年我國城鎮(zhèn)人口71182萬人，但實際享受城鎮(zhèn)化制度安排的人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該數(shù)據(jù)。因為，在現(xiàn)有體制下，我國26261萬農(nóng)民工中，有16336萬人在城鎮(zhèn)打工，由于戶籍限制，他們既無法真正享受城鎮(zhèn)化成果，又被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。如果僅僅扣掉進城務(wù)工農(nóng)民人口數(shù)，我國的城鎮(zhèn)化率就會大幅下降。實際上，這兩類人口被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口并沒有帶來真正的需求增長，因為我國城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)是很少考慮農(nóng)民工進城因素的，同時進城農(nóng)民工的消費結(jié)構(gòu)也無大的變化。僅以消費為例，2011年城鄉(xiāng)居民年均消費分別為15160.9元、5221元，兩者相差近一萬元。如果通過體制改革，能將進城農(nóng)民工30%轉(zhuǎn)化為市民，將會帶來5000多億元的消費增加額，這還不包括農(nóng)民轉(zhuǎn)市民帶來的公共投資需求的增加。

很顯然，與經(jīng)濟發(fā)展階段相比較，我國的城鎮(zhèn)化不是超前了，而是大大地落后了。今后，要想擴大內(nèi)需，就必須加快推進城鎮(zhèn)化。如果能夠較好地協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，把城鎮(zhèn)化落后于經(jīng)濟發(fā)展水平的這一課及時補上，我國將會通過投資、消費以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級釋放出巨大的內(nèi)需增長潛力。

推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，讓城鎮(zhèn)化成為未來我國經(jīng)濟增長的新動力，須加快體制改革，進一步清除阻礙我國城鎮(zhèn)化的制度障礙和不合理的政策安排，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第一，協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，將城鎮(zhèn)發(fā)展放在優(yōu)先的位置�；�于我國出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩矛盾，今后一個時期，各級地方政府應(yīng)將更多的資源特別是公共資源用于城鎮(zhèn)發(fā)展方面，以增強城鎮(zhèn)承載和集聚人口的能力。同時，應(yīng)采取新的激勵政策，引導(dǎo)和支持社會資本向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投資。因此，應(yīng)改革干部考核機制，鼓勵各級政府圍繞農(nóng)民轉(zhuǎn)市民、人口流動、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建等方面工作，積極健康地推進城鎮(zhèn)發(fā)展。

第二，通過培育和發(fā)展能輻射全國性的重點城市群體系，加快推進城鎮(zhèn)化進程。我國人多地少，用于推進城鎮(zhèn)化的土地資源極為稀缺，這種國情就要求我們必須以集約化的方式推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)綠色、低碳、集約發(fā)展。當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)，我國已到了以培育和發(fā)展城市群推進城鎮(zhèn)化的階段。從現(xiàn)在起，應(yīng)以大城市為依托，以中等城市為重點，在全國初步形成若干個輻射帶動作用強的城市群，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系，打破區(qū)域壁壘和行政割據(jù)，促進人流、物流、資金流和信息流等無障礙高效流動，形成區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外相銜接的一體化市場。在培育和發(fā)展城市群的同時，也要加快建設(shè)區(qū)域性中心城市。應(yīng)把距離城市群較遠(yuǎn)、無法受到城市群輻射帶動作用的地級城市以及腹地較大、人口較多的縣級市培育和發(fā)展成區(qū)域中心城市，強化這些城市的功能建設(shè)，健全公共服務(wù)體系，科學(xué)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不斷增強這些城市的人口吸納能力和產(chǎn)業(yè)集聚能力。另外，還要科學(xué)協(xié)調(diào)大中小城市之間的關(guān)系，對于無法與城市群或區(qū)域性中心城市形成關(guān)聯(lián)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，各級政府要給予特殊扶持政策，給予他們更多的發(fā)展權(quán)力，給他們配置更多的公共資源，支持這些小城鎮(zhèn)像大中城市一樣發(fā)展，一樣對外來人口有吸引力。

第三，改革城鄉(xiāng)二元體制，從限制農(nóng)民進城轉(zhuǎn)向鼓勵支持農(nóng)民進城。從長期目標(biāo)看，我國要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化深度推進，就必須徹底改革城鄉(xiāng)二元體制，使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。具體思路是建立全國統(tǒng)一、開放的人口管理機制，構(gòu)建有利于人口遷徙的可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會保障體系，促進農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換。

第四，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，促進城鎮(zhèn)發(fā)展在集聚人口方面的效應(yīng)最大化。首先要從“以大管小”轉(zhuǎn)向以大帶小。今后，要通過改革不斷弱化城市行政級別，將公共資源和公共權(quán)力均衡用于不同規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展方面，特別在資金配置、行政許可、財稅政策等方面，要考慮和照顧中小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展需要。其中，大城市要打破行政壁壘，按照區(qū)域一體化和發(fā)展城市群的思路，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷向周邊中小城市（鎮(zhèn)）延伸，形成以大帶小的效應(yīng)；中小城市（鎮(zhèn)）要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局等方面，積極與大城市實現(xiàn)對接，在區(qū)域空間上與大城市形成梯級功能結(jié)構(gòu)，為人口遷徙和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

此外，為了提高農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力，還應(yīng)積極推進土地制度的市場化改革。應(yīng)改革土地征占用辦法，進一步規(guī)范各級政府在土地交易中的行為，嚴(yán)格界定公益性和非公益性用地界限，并使不同類型的土地交易都按市場規(guī)則進行。

（國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院副院長 馬曉河）