韓長(zhǎng)賦:“三權(quán)分置”改革是重大制度創(chuàng)新

在中央農(nóng)村工作會(huì)議召開(kāi)前夕，本報(bào)記者就中辦、國(guó)辦前不久印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中的相關(guān)政策，獨(dú)家采訪了農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦。他說(shuō)，《意見(jiàn)》闡述的“三權(quán)分置”改革是我國(guó)土地制度改革的重大制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。領(lǐng)會(huì)《意見(jiàn)》精神，通俗地講，就是準(zhǔn)確把握32個(gè)字：“三權(quán)分置，確權(quán)登記，有序流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模，家庭基礎(chǔ)，農(nóng)民自愿，農(nóng)地農(nóng)用，鼓勵(lì)種糧。”

從“兩權(quán)分置”過(guò)渡到“三權(quán)分置”，是巨大的政策飛躍

韓長(zhǎng)賦介紹，三權(quán)分置，就是要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置。

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)實(shí)行農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分置”，這是我國(guó)農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。當(dāng)前，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶(hù)不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。

韓長(zhǎng)賦表示，從“兩權(quán)分置”過(guò)渡到“三權(quán)分置”是巨大的政策飛躍。“‘三權(quán)分置’是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，既可以維護(hù)集體土地所有者權(quán)益，保護(hù)農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)益，又能夠放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決土地要素優(yōu)化配置的問(wèn)題；既可以適應(yīng)二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要，讓農(nóng)村勞動(dòng)力放心轉(zhuǎn)移就業(yè)、放心流轉(zhuǎn)土地，又能夠促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成。”

承包地確權(quán)登記和有序流轉(zhuǎn)，是保護(hù)農(nóng)民利益和提高農(nóng)業(yè)效率的制度性安排

確權(quán)登記，就是要穩(wěn)定土地承包關(guān)系。韓長(zhǎng)賦說(shuō)：“只有穩(wěn)定土地承包關(guān)系，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到充分保障，他們才能放心長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地，流入方才能獲得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。”目前，農(nóng)戶(hù)承包地仍然存在面積不準(zhǔn)、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題，這使許多農(nóng)民心里不夠踏實(shí)，總擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去自己的權(quán)益無(wú)法保障。解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵是要搞好承包地確權(quán)登記頒證工作，頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)，強(qiáng)化物權(quán)保護(hù)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

有序流轉(zhuǎn)，就是要確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行�！兑庖�(jiàn)》一方面強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，另一方面強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要有序。什么是有序？韓長(zhǎng)賦表示，就是要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，不超越階段；尊重農(nóng)民的意愿，不強(qiáng)迫命令；保護(hù)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益，不隨意毀約；遵守法制規(guī)范，不留隱患漏洞。“我們要順其自然、因勢(shì)利導(dǎo)，不能人還沒(méi)有出去，就強(qiáng)行把地給流轉(zhuǎn)了，那會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)一定要堅(jiān)持依法自愿有償、市場(chǎng)配置資源原則，政府主要是搞好管理和服務(wù)，嚴(yán)禁下指標(biāo)、定任務(wù)，防止欲速不達(dá)。”

適度規(guī)模，就是要把握好規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)勢(shì)在必行，但規(guī)模要適度，要與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和人口流出相適應(yīng)，要兼顧效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定，不能脫離人多地少的基本國(guó)情。到底多少算“適度”，需要根據(jù)區(qū)域特征、土地條件、作物品種以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等多種因素來(lái)確定。各地可依據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)。

確權(quán)登記、有序流轉(zhuǎn)，在依法保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)，激發(fā)農(nóng)村土地要素活力，提高農(nóng)業(yè)效率。

堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，土地流轉(zhuǎn)的前提是農(nóng)民自愿

家庭基礎(chǔ)，是指要在穩(wěn)定家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上培育新型經(jīng)營(yíng)主體。韓長(zhǎng)賦說(shuō)：“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，是由農(nóng)業(yè)自身特性所決定的。家庭經(jīng)營(yíng)現(xiàn)在是、將來(lái)也是我國(guó)農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營(yíng)形式。也就是說(shuō)，我們?cè)谥С指黝?lèi)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的同時(shí)，不能忘了仍占大多數(shù)的普通農(nóng)戶(hù)。”在此基礎(chǔ)上，國(guó)家鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向種田能手流轉(zhuǎn)，大力培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社，打造傳統(tǒng)承包農(nóng)戶(hù)的“升級(jí)版”，加快構(gòu)建以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

農(nóng)民自愿，就是要充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)民是承包地的主人，搞好土地流轉(zhuǎn)，必須尊重農(nóng)民的主體地位，不能為了追求農(nóng)業(yè)規(guī)模的快速擴(kuò)大，而侵害農(nóng)民權(quán)益。制定出臺(tái)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的政策措施，一定要在政策“引導(dǎo)”上而不是行政“推動(dòng)”上下功夫。“要切記土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)當(dāng)由承包農(nóng)戶(hù)自主決定，村級(jí)組織和基層政府都不能越俎代庖。”韓長(zhǎng)賦表示。

堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的底線(xiàn)，鼓勵(lì)種糧保障國(guó)家糧食安全

農(nóng)地農(nóng)用，就是要堅(jiān)守農(nóng)地農(nóng)用的底線(xiàn)。韓長(zhǎng)賦說(shuō)，耕地紅線(xiàn)要嚴(yán)防死守，必須嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制。改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的，也是鼓勵(lì)和歡迎的。但工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，應(yīng)主要在產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后提供服務(wù)和發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，把一般種養(yǎng)環(huán)節(jié)留給農(nóng)民，與農(nóng)民形成利益共同體，不一定都要大面積直接租種農(nóng)戶(hù)承包地，尤其不能觸碰土地“非農(nóng)化”的底線(xiàn)。“老板下鄉(xiāng)，應(yīng)是帶動(dòng)老鄉(xiāng)，而不是代替老鄉(xiāng)。”韓長(zhǎng)賦指出，要加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)下鄉(xiāng)租賃農(nóng)戶(hù)承包地的準(zhǔn)入監(jiān)管，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名搞“非農(nóng)化”建設(shè)。

鼓勵(lì)種糧，就是要重點(diǎn)支持糧食規(guī)�；�生產(chǎn)。怎樣才能端牢飯碗？怎樣保障國(guó)家糧食安全？韓長(zhǎng)賦認(rèn)為，一方面，要嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)，確保農(nóng)地農(nóng)用；另一方面，要提高種糧效益，保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。種糧效益怎么提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高比較效益。要采取扶持措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地種糧食，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)�；�生產(chǎn)。

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工商企業(yè)租地“非農(nóng)化”較突出

近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈加快趨勢(shì)。截至2014年6月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%。對(duì)于社會(huì)關(guān)注的工商資本流轉(zhuǎn)土地情況，農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，到2014年6月底，流入企業(yè)的承包地面積已達(dá)到3864.7萬(wàn)畝，呈逐年上升趨勢(shì)。

從總體上看，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視的問(wèn)題。比如，有的地方強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益；有的地方土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，服務(wù)水平有待提高；有的工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶(hù)承包地，“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題比較突出。

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