完善耕地保護(hù)制度 保障國(guó)家糧食安全

耕地的數(shù)量與質(zhì)量直接關(guān)系國(guó)家糧食安全，盡管我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十一連增”，但仍要居安思危，特別要遏制當(dāng)前在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的土地“非農(nóng)化”趨勢(shì)，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、保障國(guó)家糧食安全。

隨著“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略的深入實(shí)施和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)設(shè)施升級(jí)步伐的明顯加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)率呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月底，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。隨著發(fā)展新農(nóng)村、新城鎮(zhèn)步伐的加快，商業(yè)項(xiàng)目、工商資本也大量進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，出現(xiàn)了耕地“非農(nóng)化”趨勢(shì)增加的現(xiàn)象。非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的表現(xiàn)是多種多樣的，比如，一些農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)沒有充分利用全部受讓土地，而是將部分土地用于建設(shè)發(fā)展辦公場(chǎng)所和農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏、加工車間等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；還有一些企業(yè)看到農(nóng)村大量土地的“開發(fā)商機(jī)”，以發(fā)展農(nóng)業(yè)為由大規(guī)模承租農(nóng)地，但在受讓土地之后卻擅自改變土地用途，修建工廠或開發(fā)商品住房。此外，一些地方政府出于政績(jī)沖動(dòng)，出臺(tái)鼓勵(lì)工商企業(yè)在農(nóng)村租地經(jīng)營(yíng)的政策，不加限制地招商引資，并給予稅收、土地利用優(yōu)惠，引進(jìn)工商企業(yè)大面積、長(zhǎng)時(shí)間租賃農(nóng)民土地，有的對(duì)工商業(yè)主的非農(nóng)化、非糧化行為縱容包庇，甚至與企業(yè)合謀獲取利益，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”不僅容易引發(fā)農(nóng)村土地資源變化，帶來農(nóng)村整體生態(tài)資源的動(dòng)蕩，而且也會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受損。針對(duì)這一問題，近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列有關(guān)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策。2014年中央一號(hào)文件提出，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化。《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》明確提出，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制。嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。堅(jiān)決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。這些政策和文件為遏制土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”指明了方向，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，為防止土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化傾向，國(guó)家應(yīng)實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，按照“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確�；�本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”的要求，在全國(guó)范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)，不得占用；地方政府必須做好監(jiān)督核查工作，嚴(yán)格控制土地的流向，切實(shí)確保農(nóng)地農(nóng)用。具體而言，應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作：

第一，完善工商資本準(zhǔn)入制度。要加強(qiáng)工商資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)的事前審查，著重審查工商企業(yè)是否具有合法的工商登記、完備的稅務(wù)登記和良好的資信；是否具備與流轉(zhuǎn)土地規(guī)模相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；項(xiàng)目計(jì)劃是否規(guī)范科學(xué)，是否符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃以及本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局。工商資本準(zhǔn)入時(shí)要明確指出，對(duì)受讓的流轉(zhuǎn)土地不得改變土地農(nóng)用的根本性質(zhì)，不得從事破壞耕作層的相關(guān)活動(dòng)。

第二，強(qiáng)化工商資本的風(fēng)險(xiǎn)防范。在工商企業(yè)的資格經(jīng)審查合格后，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)指導(dǎo)雙方按規(guī)范要求簽訂合同，承包合同的內(nèi)容一定要明確、具體，應(yīng)詳細(xì)記載被流轉(zhuǎn)土地的面積、位置、四至、用途等必要的信息。對(duì)于流轉(zhuǎn)面積30畝及以上或流轉(zhuǎn)年限10年及以上的，要特別注意工商資本風(fēng)險(xiǎn)。

第三，健全基層工商資本監(jiān)管機(jī)制。商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)之后，為了切實(shí)保證流轉(zhuǎn)土地農(nóng)作性質(zhì)不被改變，應(yīng)對(duì)工商企業(yè)的項(xiàng)目實(shí)施情況、經(jīng)營(yíng)情況和履約情況進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督。因此，基層監(jiān)管體系應(yīng)更完善、措施應(yīng)更具體，建議建立以縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體，國(guó)土資源、工商行政主管部門共同參與，縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)負(fù)責(zé)的監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于工商企業(yè)在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)違反“非農(nóng)”原則使用農(nóng)地的，相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)第一時(shí)間出具整改通知書，責(zé)令限期整改。逾期不整改或者整改不徹底的，可取消其享受的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)扶持政策，并追究企業(yè)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。同時(shí)，要落實(shí)監(jiān)督體系各部門的具體分工�？h級(jí)行政農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的使用進(jìn)行不定時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管；國(guó)土資源部門對(duì)于流轉(zhuǎn)承包地違反土地管理相關(guān)法律法規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管；工商行政管理部門負(fù)責(zé)工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的日常監(jiān)管。