加快種業(yè)立法進程 保障國家糧食安全

種子法修訂草案于2015年4月24日，提請十二屆全國人大常委會第十四次會議審議。種子法是保障國家糧食安全的核心法律，是種業(yè)科技創(chuàng)新的助推器，也將奠定現(xiàn)代種業(yè)制度的基本框架。在種子法修訂草案廣泛征求社會意見之際，本報約請全國人大常委會委員、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉，就該法修改的主要問題做介紹，以期更好地統(tǒng)一認識，加快立法進程。

修改種子法是十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃中的一類立法項目，由全國人大農(nóng)委牽頭，農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門參與。這一涉及農(nóng)業(yè)核心競爭力的重要法律制度，調(diào)整對象涉及育種者、繁種者、用種者、經(jīng)營者、管理者、執(zhí)法者六大主體，涵蓋科研、生產(chǎn)、流通、進出口、種質(zhì)資源和知識產(chǎn)權(quán)保護等領(lǐng)域，各方面十分關(guān)注。貫穿種子法修改全過程的核心問題，就是精心慎重地設(shè)計每一項制度，使之既符合現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展趨勢，又適應(yīng)我國種業(yè)發(fā)展實際，經(jīng)得起歷史和實踐檢驗。本文對種子法修改的背景、修改思路及主要內(nèi)容簡要介紹一些情況，以期對加快立法進程有所幫助。

十一屆全國人大以來，全國人大代表有780人次提出修改種子法的議案25件。2011年以來，國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于加快推進現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》，提出了新時期種業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標和保障措施。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記、李克強總理對種業(yè)發(fā)展作出重要指示，中共中央、國務(wù)院2015年又發(fā)出了《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，為修改種子法指明了方向。種子法修改過程中，三次征求各省區(qū)市人大、政府農(nóng)口及法制工作部門、國務(wù)院40多個部門及社會公眾的意見，多次召開專家論證會，努力使每一項制度安排都建立在符合中央的方針政策和客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上。種子法修訂草案在以下幾個方面對種業(yè)制度作了完善：

一、完善種質(zhì)資源保護制度

我國氣候類型多樣、地域廣闊、地形地貌復(fù)雜，需要保護的種質(zhì)資源種類繁多。近年來，受城鎮(zhèn)化快速推進、大規(guī)模開發(fā)建設(shè)、氣候變化異常、生態(tài)環(huán)境惡化等因素影響，我國的種質(zhì)資源保護形勢比較嚴峻，傳統(tǒng)的保護方式已難以適應(yīng)。為此，種子法修訂草案規(guī)定，國家有計劃地開展種質(zhì)資源普查工作;明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門建立種質(zhì)資源保護區(qū)、保護地的責(zé)任;明確種質(zhì)資源庫、保護區(qū)或保護地的種質(zhì)資源屬公共資源，依法向社會開放;占用種質(zhì)資源庫、保護區(qū)或保護地，需經(jīng)原設(shè)立機關(guān)同意。

國家對種質(zhì)資源享有主權(quán)，行使主權(quán)的重要手段是對種質(zhì)資源的出口依法管理。主權(quán)有別于所有權(quán)，種質(zhì)資源的占有、使用、惠益分享等，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。維護種質(zhì)資源的國家主權(quán)、保護知識產(chǎn)權(quán)與開展正常的國際合作，三者相輔相成、互不沖突。

二、完善種業(yè)科技創(chuàng)新制度

建立基礎(chǔ)性、前沿性、公益性育種與商業(yè)性育種相結(jié)合，優(yōu)勢互補的種業(yè)科技創(chuàng)新體系，是種子法修改的重要內(nèi)容。這個制度安排立足于調(diào)動兩個積極性，既調(diào)動科研院所及高等院校從事基礎(chǔ)性、前沿性等公益性研究的積極性;又調(diào)動具備條件的種子企業(yè)從事育種創(chuàng)新的積極性。努力調(diào)動“兩個積極性”的制度設(shè)計，包容性很強，鼓勵各地、各部門積極創(chuàng)新。科研院所的科技、人才資源是長期積累形成的，大多數(shù)企業(yè)的育種能力還在發(fā)育成長階段，兩者的結(jié)合需要柔性對接，取長補短，合作共贏，如果彎子轉(zhuǎn)的過急，渠未修好便放水，也不是制度設(shè)計的初衷。

三、完善植物新品種權(quán)保護制度

加強植物新品種保護，是近年來業(yè)界強烈呼吁的重要問題，修訂草案增加了“新品種保護”一章。草案將植物新品種保護作為一章處理，是經(jīng)過充分論證且慎重考慮的，符合2015年中央一號文件關(guān)于“加強農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)法律保護”的要求。第一，增加專章是現(xiàn)階段構(gòu)建我國知識產(chǎn)權(quán)保護法律制度的現(xiàn)實選擇。在我國知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域，已先后制定了著作權(quán)法、專利法、商標法，而對于植物新品種權(quán)只有行政法規(guī)規(guī)定。在植物新品種保護立法滯后的情況下，將植物新品種保護的關(guān)鍵性制度在種子法中規(guī)定，節(jié)約了立法資源，提高了立法效率，也符合民事制度需由法律規(guī)范的要求。第二，種子管理與植物新品種保護同法規(guī)定有成功范例。作為國際植物新品種保護聯(lián)盟發(fā)起國的荷蘭，1966年制定了《種子和植物繁殖材料法》，為提升其種子產(chǎn)業(yè)競爭力提供了法律保障。生態(tài)條件與我國相近的日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)，也是將種子管理與植物新品種保護合并處理。第三，管理鏈條前后呼應(yīng)，便于統(tǒng)一執(zhí)法管理。品種審定制度屬于行政管理行為，目的在于確保新品種的農(nóng)藝和經(jīng)濟性狀具有推廣價值，確保農(nóng)民用種安全;植物新品種權(quán)制度是民事保護制度，是對經(jīng)授權(quán)機關(guān)審核，權(quán)利人為商業(yè)目的生產(chǎn)銷售授權(quán)品種獨占權(quán)的保護，既有行政行為，又有民事行為。二者的管理鏈條是相互銜接的，進入市場銷售推廣的審定品種，如果是授權(quán)保護的植物新品種，就如同一枚硬幣的正反面，有統(tǒng)一的測試流程、統(tǒng)一的測試機構(gòu)、統(tǒng)一的執(zhí)法主體，兩者的區(qū)別是，前者是行政保護，后者是民事保護。在一部法律中，多種救濟手段并存屢見不鮮。

為保護原始創(chuàng)新，解決目前普遍存在的修飾性、模仿性育種問題，草案引入了實質(zhì)性派生品種的概念，明確實質(zhì)性派生品種可以申請新品種權(quán)，可以獲得授權(quán)，但在進行商業(yè)化應(yīng)用時需征得原始新品種權(quán)所有人同意，以最大限度地保護原始創(chuàng)新。

四、完善品種審定、登記制度

品種審定是種子法修改中科研機構(gòu)和種子企業(yè)普遍關(guān)心的問題，修訂草案完善了主要農(nóng)作物品種審定制度�？s小了主要農(nóng)作物品種審定范圍，取消現(xiàn)行種子法關(guān)于國務(wù)院和省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門可以分別確定一至二種主要農(nóng)作物品種的規(guī)定，需要審定的主要農(nóng)作物品種由目前的28種減少到5種。對經(jīng)認定的“育繁推一體化”種子企業(yè)實行“綠色通道”，允許其對自主研發(fā)品種自行完成試驗，但企業(yè)應(yīng)對試驗數(shù)據(jù)真實性負責(zé)，并建立試驗數(shù)據(jù)可追溯制度。

目前，對非主要農(nóng)作物品種既不審定也不登記，管理處于空白，市場處于無序狀態(tài)。一些進入市場的蔬菜、花卉等品種或者沒有名稱或者標簽標識混亂，同種異名、同名異種情況交織，用種者無法判斷品種真假，受到損失追索賠償取證困難。同時，新品種在進入市場前未能通過規(guī)范程序保存標準樣品，極易造成珍貴物種流失。種子是特殊商品，涉及國家糧食安全、生物安全和食品安全，按照行政許可法關(guān)于“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動”可以設(shè)定行政許可的規(guī)定，有必要將非主要農(nóng)作物品種登記納入行政許可范圍。

五、完善種業(yè)安全審查評估制度

現(xiàn)行種子法僅對外資進入種子生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域進行了規(guī)范，在征求意見過程中，種子種苗管理部門、種子企業(yè)、科研機構(gòu)等都普遍對外資大規(guī)模進入威脅我國種業(yè)安全表示擔(dān)憂，提出應(yīng)對外資進入育種、科研領(lǐng)域以及企業(yè)并購行為等進行法律約束，保護我國種子產(chǎn)業(yè)安全。為此，修訂草案完善了種業(yè)安全審查評估制度，主要包括：建立種業(yè)安全審查機制，規(guī)范國內(nèi)種子企業(yè)、科研機構(gòu)與外國人、外國企業(yè)或外國其他組織開展的技術(shù)合作，從事品種研發(fā)以及外資投資或并購境內(nèi)種子企業(yè)的安全審查工作;規(guī)范種質(zhì)資源的進出口和國際交流合作，與境外開展種子資源合作研究利用，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門批準，避免種質(zhì)資源及利益流失;規(guī)定外商投資種子企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營許可證由省級農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門審核，國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門核發(fā)。

修訂草案關(guān)于完善種業(yè)安全審查評估機制的規(guī)定，將黨中央提出的“把13億人口的飯碗牢牢端在自己手中”和國務(wù)院關(guān)于關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品需進行并購安全審查的規(guī)定上升為法律規(guī)范，有利于防止特有種質(zhì)資源和先進育種技術(shù)流失，避免我國主要農(nóng)作物種子市場被外資控制，確保國內(nèi)種業(yè)安全和糧食安全。

六、完善轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管制度

轉(zhuǎn)基因問題是社會關(guān)注的一個熱點問題。一方面轉(zhuǎn)基因技術(shù)需要發(fā)展，另一方面消費者對于轉(zhuǎn)基因食品的安全性存有一些疑慮。為進一步加強對轉(zhuǎn)基因品種生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險控制，草案規(guī)定從事轉(zhuǎn)基因植物種子生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營許可證由國務(wù)院行政主管部門核發(fā)。為了回應(yīng)消費者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品的疑慮，草案增加了由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門“加強跟蹤監(jiān)管”和“及時公告有關(guān)轉(zhuǎn)基因植物品種審定和推廣的信息”的規(guī)定，尊重和保障公眾的知情權(quán)。

七、完善種子執(zhí)法制度

現(xiàn)行種子法規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政主管機關(guān)，但未明確其所屬的種子管理機構(gòu)的法律地位。為此，修訂草案完善了種子執(zhí)法體系和執(zhí)法手段，主要包括：明確農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門所屬的綜合執(zhí)法機構(gòu)或者農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門委托的種子管理機構(gòu)，有權(quán)開展種子執(zhí)法工作;農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門在執(zhí)法中可以進入生產(chǎn)經(jīng)營場所進行現(xiàn)場檢查，對種子取樣測試、試驗或者檢驗，查閱、復(fù)制相關(guān)合同、票據(jù)、賬簿、生產(chǎn)經(jīng)營檔案等有關(guān)材料，可以采取查封、扣押等行政強制措施。

八、完善種業(yè)發(fā)展扶持保護制度

修訂草案將國務(wù)院有關(guān)扶持種業(yè)發(fā)展的政策措施上升為法律規(guī)定，新增了“扶持政策”一章，主要包括財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設(shè)等方面。這些扶持政策，有些已經(jīng)在實施，但沒有系統(tǒng)化、長期化，這次修改，較好地處理了這個問題。

結(jié)合上述制度設(shè)計，種子法修訂草案進一步完善了相關(guān)法律責(zé)任。一是增加了對侵犯植物新品種權(quán)、植物新品種申請權(quán)和植物新品種權(quán)權(quán)屬糾紛救濟途徑的3項規(guī)定。二是增加了對植物新品種侵權(quán)等19種種子違法行為的行政處罰措施。三是加大了對生產(chǎn)經(jīng)營假、劣種子等10種違法行為的行政處罰力度。四是提高法律的震懾力，規(guī)定上述違法行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

種子法修改從調(diào)研到提交全國人大常委會審議，歷時五年多時間。期待修訂后的種子法能夠成為建立我國現(xiàn)代種業(yè)制度的新起點，引領(lǐng)我國種業(yè)做大做強，為國家糧食安全作出新的貢獻。