加快800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

全國政協(xié)社會和法制委員會副主任王巨祿

占全國糧食總產(chǎn)量73.64%的800個產(chǎn)糧大縣，一直都是我國糧食生產(chǎn)的主力軍，在保證國家糧食安全上始終占據(jù)不可替代的地位。可是，這些縣的縣域經(jīng)濟(jì)仍然十分困難，沒有中央財政的轉(zhuǎn)移支付，地方財政的支出很難承受，社會基本公共服務(wù)不均等、水平低，不能充分分享改革發(fā)展的紅利。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投資少、欠賬多、達(dá)標(biāo)率低，城鎮(zhèn)帶動輻射功能差，二三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，發(fā)展不快，難以形成一二三產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)、互惠發(fā)展的格局。城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)間的比較效益差距明顯，農(nóng)民增收緩慢，青壯年勞動力流失嚴(yán)重。這些問題嚴(yán)重影響了地方政府抓糧和農(nóng)民種糧的積極性，給全國糧食安全和社會經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的隱患。

聯(lián)系農(nóng)村實際，學(xué)習(xí)黨的十八大報告關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑指示，建議從十三五規(guī)劃開始把800個產(chǎn)糧大縣實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面，對實現(xiàn)全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，從根本上保證國家糧食安全，破解“三農(nóng)”積弊，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和全面建成小康社會產(chǎn)生更加積極而深遠(yuǎn)的影響。

當(dāng)前我國800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展進(jìn)程嚴(yán)重滯后

（一）我國800個產(chǎn)糧大縣城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國平均水平

800個產(chǎn)糧大縣廣泛分布于我國24個省區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展普遍落后。據(jù)統(tǒng)計，800個產(chǎn)糧大縣綜合城鎮(zhèn)化率僅為24%左右，遠(yuǎn)低于我國常住人口53.7%的城鎮(zhèn)化率，更低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平。

國家統(tǒng)計局2013年的數(shù)據(jù)表明：經(jīng)城鎮(zhèn)化形成的二三產(chǎn)業(yè)將對當(dāng)?shù)谿DP增長分別產(chǎn)生3.7%的拉動力。而800個產(chǎn)糧大縣城鎮(zhèn)化水平普遍不高，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)能力低下。

（二）800個產(chǎn)糧大縣中高產(chǎn)窮縣普遍存在

據(jù)統(tǒng)計，2013年800個產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)、旗、場）的糧食產(chǎn)量已占到全國糧食總產(chǎn)量的73.64%，其中糧食播種面積占全國總播種面積的65.86%，商品糧占全國農(nóng)村商品糧總量的86.7%。然而800個產(chǎn)糧大縣中國家級貧困縣卻達(dá)105個，占800個產(chǎn)糧大縣總數(shù)的13.13%。很多產(chǎn)糧大縣仍是財政窮縣或財政小縣，出現(xiàn)糧食貢獻(xiàn)越大、地方財政收入越少、農(nóng)民收入越低、地方經(jīng)濟(jì)越落后的怪圈。

（三）糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)體系薄弱，阻礙著糧食農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和種糧效益的提高

目前，我國產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)社會化、專業(yè)化服務(wù)體系依然薄弱，社會化服務(wù)業(yè)增加值僅占農(nóng)業(yè)GDP的2.3%，與發(fā)達(dá)國家12.5%左右的增加值占比相去甚遠(yuǎn)。這也是農(nóng)民增加收入緩慢的重要原因之一。

由于缺乏必要的扶持、鼓勵和引導(dǎo)政策，政府與社會主體建設(shè)社會化專業(yè)化服務(wù)體系積極性不高，糧食主產(chǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投入品服務(wù)、生產(chǎn)作業(yè)服務(wù)、病蟲害防控等社會化服務(wù)普遍存在著不配套、不完善、不普及的情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織服務(wù)手段有限、能力低下。

（四）糧農(nóng)收入低、社會基本服務(wù)保障落后，致使糧農(nóng)人力資源流失嚴(yán)重和虛弱化

近年來，由于糧食價格遭遇“天花板”，加上農(nóng)資價格等生產(chǎn)要素連年上漲，糧食比較效益更顯偏低并呈下降趨勢。多數(shù)地方，一畝糧食的純收益只有二三百元左右。另外，糧農(nóng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金低，農(nóng)村社會救助資金有限，糧農(nóng)收入增長緩慢、社會保障水平低下，加之艱苦的勞動環(huán)境，致使農(nóng)村青壯年勞動力大量外出打工，農(nóng)民老齡化的問題日趨顯現(xiàn)。按照國際勞工組織劃定45歲及以上即為老年勞動力的標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此統(tǒng)計，我國產(chǎn)糧大縣的老年勞動力高達(dá)85%以上。這樣的勞動力結(jié)構(gòu)，承擔(dān)不了保證國家糧食安全的重任，更談不上適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求。

優(yōu)先實施800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌重要戰(zhàn)略的意義

（一）以加快800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐為引擎，是突破我國“三農(nóng)”難題的優(yōu)先途徑

800個產(chǎn)糧大縣依其良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，具有突出的農(nóng)業(yè)剛需效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)撬動能量，抓住800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，就農(nóng)村全局而言，就是抓住了重點(diǎn)，抓住了關(guān)鍵。破解“三農(nóng)”問題的瓶頸可以在這里突破，新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新建設(shè)經(jīng)驗可以在這里發(fā)現(xiàn)，城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的各項改革政策都可以先在這里踐行，力爭使這里的實踐成為全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式經(jīng)驗的孵化器。

（二）增強(qiáng)憂患意識，充分認(rèn)識轉(zhuǎn)變發(fā)展方式對保證國家糧食安全的重要意義

目前我國糧食的剛性需求仍將持續(xù)增加，但資源約束非常明顯，促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的難度也在持續(xù)加大。我國東部沿海地區(qū)人多地少、宜工宜商優(yōu)勢明顯，耕地減少、土壤污染在相當(dāng)長的時間內(nèi)難以避免，糧食供給和需求矛盾日漸突出；西部地區(qū)水土流失嚴(yán)重，干旱年份居多，土地沙漠化短時間內(nèi)難以治理，實現(xiàn)糧食自給的難度也很大。另外，一個有十三億人口，而且還正在增加的人口大國，糧食的安全只能立足自己，不可能對國際市場有過多的依賴。增強(qiáng)憂患意識，盡快摒棄就糧食抓糧食、就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)老路，毫不猶豫地走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的新路，就能從根本上鞏固和提高產(chǎn)糧大縣糧食綜合生產(chǎn)能力，從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律上保障我國的糧食安全。

（三）加快實施800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是我國主要農(nóng)區(qū)與國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局協(xié)同發(fā)展的重要接口

800個產(chǎn)糧大縣廣泛分布于我國中東部24個省區(qū)，與國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的19個主要城市化地區(qū)（共21個）空間位置重合，通過主要城市化地區(qū)與糧食生產(chǎn)區(qū)各自定位與功能的再設(shè)計，形成創(chuàng)新資源高效配置、開放共享、區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的協(xié)同模式，塑造“以大帶小、以小補(bǔ)大”的互動互補(bǔ)互益平臺。經(jīng)由800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域接口，構(gòu)造群間跨區(qū)域“互補(bǔ)型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌整體發(fā)展機(jī)制”，成為全國范圍內(nèi)發(fā)展集聚效率高、產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)強(qiáng)的城鄉(xiāng)群協(xié)同新格局，從而使我國新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局更加合理和完善。

（四）加快實施800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，可以使產(chǎn)糧大縣的農(nóng)民盡快增加收入和脫貧，為全面建成小康社會做出貢獻(xiàn)

在我國率先推動800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展進(jìn)程，將使占農(nóng)村貧困人口總數(shù)的51.3%的3600萬產(chǎn)糧大縣貧困人口盡快受益或脫貧，為如期全面建成小康社會做出貢獻(xiàn)。

（五）加快實施800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是保證“一帶一路”戰(zhàn)略實施不可缺少的組成部分

在國家實施“一帶一路”新型國際戰(zhàn)略背景下，充分利用政策引導(dǎo)和市場機(jī)制整合城鄉(xiāng)資源，加快培育具有國際競爭力的農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，支持做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，鼓勵開展境外農(nóng)業(yè)合作開發(fā)；依托800個產(chǎn)糧大縣糧食安全保障體系，搞好品種與余缺調(diào)劑，為“一帶一路”戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造更加有利的保證。

（六）加快實施800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，有利于推進(jìn)我國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程

占我國農(nóng)村GDP高達(dá)46%的800個產(chǎn)糧大縣，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局中舉足輕重，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一體化戰(zhàn)略實施，必將成為帶動全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的引擎推動力，起到推動全面現(xiàn)代化加快實現(xiàn)的積極作用。

加快實施800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策和工作建議

1.將800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略納入國家十三五規(guī)劃

基于當(dāng)前800個產(chǎn)糧大縣實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程的緊迫性與重要性，建議從我國十三五時期發(fā)展戰(zhàn)略的高度，以800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題的突破口，在十三五規(guī)劃中通過政策指引、制度擬定、規(guī)劃布局等方式作出部署，并從項目、資金、措施上進(jìn)行具體安排。

2.制定加快800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的調(diào)控機(jī)制

⑴組織上：組建跨部委的專職協(xié)調(diào)管理機(jī)制。建議成立部際協(xié)調(diào)小組，辦公室可設(shè)在農(nóng)業(yè)部；部際協(xié)調(diào)小組對全國800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)測，并進(jìn)一步建立國家、省（區(qū)）、縣域三級聯(lián)動機(jī)制，形成職責(zé)明晰、運(yùn)作高效的多級調(diào)控管理體系。

⑵法律上：加快研究建立新形勢下800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中涉及土地、勞動力、資金等要素合理流動的法律法規(guī)，保證實施中有法可依、有規(guī)可循，掃清障礙。

⑶行政上：加大城鄉(xiāng)分治弊端的改革力度，通過建立800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)制度，為建立新型職業(yè)農(nóng)民梯隊解除后顧之憂。

⑷經(jīng)濟(jì)上：一是通過加快創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體制機(jī)制、激發(fā)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌市場活力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系；二是加大對糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化及產(chǎn)糧縣社會公共服務(wù)項目的財政轉(zhuǎn)移支付力度；三是引導(dǎo)社會資本投資產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵有實力的民營資本下鄉(xiāng)，規(guī)范開展為民生促生產(chǎn)的公共與專業(yè)化服務(wù)；四是研究制定對糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體的惠農(nóng)政策，通過新興職業(yè)與新增價值提高糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體的可支配收入。

3.建立800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展融資構(gòu)架，鼓勵社會資本投入

在800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展初期，通過建立“兩行一基金”的融資構(gòu)架啟動建設(shè)投入。

“兩行”是指：國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行兩家政策性銀行。即引導(dǎo)國家開發(fā)銀行針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行主力投入；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則針對糧食農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目進(jìn)行主力投入。

“一基金”是指“800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展投資基金”，主要對產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的公共建設(shè)項目和公共服務(wù)項目進(jìn)行主力投入，該基金應(yīng)以市場化的方式撬動，鼓勵社會資本發(fā)起設(shè)立，政府可以使用財政性資金，通過認(rèn)購基金份額等方式予以引導(dǎo)和支持。

另外，鼓勵積極采用項目融資方式、拓寬融資渠道。在公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、糧食農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，運(yùn)用政府與社會資本合作（PPP）、建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）、轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（TOT）、專項投資基金等特許經(jīng)營方式，通過政府投資補(bǔ)貼、貸款貼息、法規(guī)保障等措施，鼓勵社會資本積極參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目建設(shè)。

4.切實加強(qiáng)政府對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策支持力度，實現(xiàn)糧食綜合生產(chǎn)能力的可持續(xù)發(fā)展

建議延長糧食耕地的承包年限、加快耕地確權(quán)登記進(jìn)度、加大政府對高產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的財政投入，爭取至2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田達(dá)標(biāo)率提升至90%以上，使糧食生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力得到大幅度提高，應(yīng)盡快制定按土地產(chǎn)出為國家糧食安全提供戰(zhàn)略儲備糧和向社會供應(yīng)商品糧多少為依據(jù)的高額補(bǔ)助政策。

5.通過“網(wǎng)絡(luò)化+產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”軟硬件建設(shè)，促進(jìn)800個產(chǎn)糧大縣實現(xiàn)智慧城鄉(xiāng)現(xiàn)代化

探索構(gòu)建產(chǎn)糧大縣智慧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化模式，以互聯(lián)網(wǎng)為載體、集約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌各項發(fā)展信息數(shù)據(jù)實現(xiàn)實時優(yōu)化和集成處理，為新常態(tài)下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供重要的互動平臺和聯(lián)通機(jī)制。

通過優(yōu)先建設(shè)800個產(chǎn)糧大縣土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺，推動人力資源合理流動，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供人力支持。

6.培育新型糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，構(gòu)建城鄉(xiāng)新型糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系

我國糧食農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)新興化，需構(gòu)建以農(nóng)戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和縣域政府等利益相關(guān)者為主體的城鄉(xiāng)新型糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系。其中，農(nóng)戶是基礎(chǔ)，家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社是載體，龍頭企業(yè)是核心，政府則是城鄉(xiāng)新型糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營過程中的忠實服務(wù)者。通過龍頭企業(yè)帶動、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動、中介組織帶動、專業(yè)市場帶動、生產(chǎn)（加工）基地帶動等組織模式，發(fā)揮訂單聯(lián)系、利潤返還、股利分紅、穩(wěn)定購銷渠道等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)新型糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營健康持續(xù)的發(fā)展。

7.實施國家與地方政府人力資源雙軌引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵新的知識青年下鄉(xiāng)

800個產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌亟需高素質(zhì)的青年人才。首先，參考現(xiàn)行大學(xué)生村官國家選派項目機(jī)制，在國家層面啟動“產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大學(xué)生企業(yè)家和大學(xué)生農(nóng)官培養(yǎng)計劃”；其次，通過縣域定向培養(yǎng)或訂單接收的方式，引導(dǎo)鼓勵大學(xué)生以及研究生下鄉(xiāng)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。逐步建立知識青年“下得去、待得住、干得好、流得動”的長效工作機(jī)制，以加快改善產(chǎn)糧大縣人力虛弱化結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，保障產(chǎn)糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)高素質(zhì)人才的需求。

8.以黨的十八大精神和習(xí)總書記提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局為指導(dǎo)，在搞好調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定好總體規(guī)劃

各產(chǎn)糧大縣可以根據(jù)各自的發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和環(huán)境條件，實施有區(qū)別的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略及相關(guān)政策措施，在注重耕地紅線與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時，因地制宜地確定不同產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)、旗、場）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式與要求。上下結(jié)合、協(xié)調(diào)一致，不刮風(fēng)、不搞一刀切，像東北老工業(yè)基地振興、西部大開發(fā)那樣，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有計劃、分階段進(jìn)行實施，堅持奮斗十年八年，我國農(nóng)村的面貌一定會發(fā)生根本性變化。

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