農(nóng)地效率和農(nóng)民利益的最大公約數(shù)

繪圖：石向陽

主持人：本報記者施維張偉賓

嘉賓：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長、教授唐忠

編者按

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，對做好新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出了重要部署。當前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化，既面臨諸多有利條件，又必須加快破解各種難題。這些問題如何破解，不僅關(guān)乎三農(nóng)改革發(fā)展，更關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。今年，觀點版特別推出“十三五·三農(nóng)熱點深度訪”系列專欄，將針對三農(nóng)發(fā)展的一系列重點、難題問題，走訪業(yè)內(nèi)權(quán)威專家。土地制度改革一直是社會各界關(guān)注的熱點和焦點，本期我們邀請中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長唐忠教授就這一話題展開對話。

1“三塊地”面臨各自復(fù)雜的改革使命和現(xiàn)實問題

主持人：土地制度改革是一項很復(fù)雜的工程，也備受關(guān)注�？傮w而言，當前農(nóng)村土地制度主要面臨哪些問題？我們的改革應(yīng)該怎樣對癥下藥？

嘉賓：當前，農(nóng)村土地制度存在下面3個主要問題：

首先，同樣是土地所有權(quán)，但土地的集體所有權(quán)沒有土地的國家所有權(quán)那樣完整，集體所有權(quán)受到一定限制。主要是在土地由農(nóng)業(yè)使用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)使用時，集體所有的土地要么就必須以很低的價格被征收，要么不能進入市場實現(xiàn)其增值。前者如國家征收土地時所付的價格；后者如集體所有并已用于非農(nóng)業(yè)使用的工商業(yè)用地，農(nóng)民住宅用地（宅基地）等，進入市場增值時受到法律限制。

第二，承包土地“30年內(nèi)增人不增地，減人不減地”沒有得到完全執(zhí)行，很多地區(qū)還在根據(jù)本村（或村民小組）家庭人口的變化調(diào)整土地，土地承包權(quán)需要進一步給予規(guī)范和保護。

第三，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)就業(yè)后，如何促進土地與勞動力有效地重新匹配，從而既使土地資源得到有效利用，又可以適時擴大仍繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力的土地規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)競爭力，避免日本、韓國這樣的東亞模式在中國出現(xiàn)。

現(xiàn)在很多人關(guān)心的問題是中國土地制度或者土地政策應(yīng)該怎么選擇。土地制度改革必須根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景以及對提高農(nóng)業(yè)競爭力的現(xiàn)實要求相匹配，朝著權(quán)屬更加清晰、財產(chǎn)權(quán)得到有效保障、農(nóng)業(yè)競爭力不斷提升的方向努力�？梢哉f，“三塊地”改革有不同的目標和不同的挑戰(zhàn)。對于農(nóng)村承包土地來說，是提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的競爭力和效率與保護農(nóng)民承包權(quán)的問題。而對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，主要面臨的是農(nóng)民對增值收益的分配權(quán)和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)保護。農(nóng)村宅基地的問題是如何建立有效的農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、退出和整合的市場問題。“三塊地”的改革既與農(nóng)民利益密切相關(guān)，也與土地使用效率密切相關(guān)，要尋求二者之間最大的公約數(shù)，推動改革不斷深化完善。

2土地改革要在保護農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)效率之間取得平衡

主持人：土地制度改革牽一發(fā)而動全身。土地既是重要的生產(chǎn)資料、也是農(nóng)民的重要收入保障。眼下，糧食生產(chǎn)面臨很多挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)競爭力不高的問題越來越凸顯，這也和我們現(xiàn)在的土地制度密切相關(guān)。但在城鎮(zhèn)化進程中，土地對于農(nóng)民的保障功能、財產(chǎn)功能也越來越受重視，這些問題您怎么看？

嘉賓：現(xiàn)實的情況是，有的地方存在一定程度的拋荒。而在有些地方，土地利用率相對下降，耕地的復(fù)種指數(shù)一直在下降。一方面土地拋荒和低度利用；另一方面，耕地地租越攀越高。我們在黑龍江某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2015年的地租已經(jīng)漲到2007年的3倍。而隨著土地流轉(zhuǎn)市場的完善，就會有越來越多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從農(nóng)業(yè)效益的角度出發(fā)，促使農(nóng)業(yè)用地地租回歸市場合理價格。

現(xiàn)實是，我國農(nóng)產(chǎn)品需求在上升，進口在上升，庫存也在上升，根源在于農(nóng)業(yè)缺乏競爭力。比較歐美與日韓的土地制度，為什么日韓的農(nóng)業(yè)也沒有競爭力？歐美的人均耕地資源豐富，如果只從人均資源上來認識，那就是死棋，因為人均資源無法改變。實際上，無論是美國，還是歐洲，人均耕地都超過日韓或我們國家，但是其農(nóng)場規(guī)模的倍數(shù)要遠遠大于人均耕地的倍數(shù)。以美國為例，人均耕地大概是我們的6倍，但是其農(nóng)場規(guī)模是我們的100倍。日本現(xiàn)在每年約有10%的耕地閑置，這既與其土地資源和使用規(guī)劃相關(guān)，也是他們對農(nóng)業(yè)的過度保護導(dǎo)致的。實際上，對農(nóng)業(yè)保護和對農(nóng)民利益的保護是兩個聯(lián)系緊密但應(yīng)當有所區(qū)分的命題。

日韓的農(nóng)業(yè)模式是維持對小規(guī)模農(nóng)業(yè)的補貼，這樣的結(jié)果就是土地利用率下降、產(chǎn)出下降、成本很高，會影響農(nóng)業(yè)競爭力。因此，我們既不能照搬歐美的土地制度，也不能照搬日韓那樣對農(nóng)業(yè)的保護制度。土地制度的核心是要在農(nóng)民利益保護和提高農(nóng)業(yè)競爭力之間取得一個平衡。這樣的平衡該怎樣達成？一個能提供穩(wěn)定預(yù)期的土地制度就非常重要，穩(wěn)定預(yù)期就是制度的基本要素不能變來變?nèi)ィ�固定期限、成員固定，可交易的成員權(quán)，到期后可續(xù)，這就可以為市場提供一個穩(wěn)定的制度預(yù)期。土地“三權(quán)分置”改革，其創(chuàng)新之處在于，把土地的所有者權(quán)利進行了細分與分享，使得農(nóng)村土地集體所有制的“集體”具體化了，是具有成員概念的“成員整體”，不是抽象的與其成員對立的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權(quán)，但它按一定期限和一定份額（一般都是平均）分配給其成員形成承包權(quán)，當土地以承包的方式分配（不是出租）給其成員后，集體保留承包到期后的處置權(quán)，成員享有承包期內(nèi)的其他權(quán)利，如使用、收益等權(quán)利；這里，成員整體的集體權(quán)利（集體所有權(quán)），與成員個體的成員權(quán)利（承包權(quán)），共同構(gòu)成完整意義上的土地所有者權(quán)利。而土地制度的進一步改革，主要要解決的就是可交易的成員權(quán)和到期后可續(xù)這兩個現(xiàn)實問題。有效的土地制度應(yīng)該是提供這樣一個制度性框架：對影響土地使用效率的行為作出適當限制或列出負面清單，實施土地用途管制（禁止非農(nóng)化），低度利用需要規(guī)范，限制買方資格的成員權(quán)交易和自愿退出機制。當土地拋荒或低度利用達到一定時間之后，就要以較低的價格收回，交由本集體成員進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

我們以前常講，土地是農(nóng)民的命根子。這話在農(nóng)民收入已經(jīng)越來越依靠務(wù)工收入的背景下，已經(jīng)越來越難以解釋土地利用率下降的事實。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人群，土地的收入功能和社保功能都已經(jīng)很弱，對于這一群體，政策選擇應(yīng)該是讓其融入城市并提供新的保障來替代土地的命根子作用，土地不僅是農(nóng)民的命根子，更是農(nóng)業(yè)的命根子。土地制度的改革，不是要因為保護農(nóng)民利益而影響農(nóng)業(yè)效益，而是要在這兩者之間取得平衡。

3集體建設(shè)用地應(yīng)抓住增值收益分配的關(guān)鍵

主持人：現(xiàn)在很多人關(guān)心集體建設(shè)用地和宅基地“入市”改革試點，直接入市實際上是賦予農(nóng)民和農(nóng)村更多的發(fā)展權(quán)，實際上在一定程度上會影響地方財政收入，但在實行試點的時候，各地都在搶這個試點，從政績驅(qū)動的試點會不會導(dǎo)致試點的最終結(jié)果并不像制度初衷那樣，不能實現(xiàn)完全意義上的同地同權(quán)？

嘉賓：集體建設(shè)用地改革的核心，是可不可以在不改變所有者的情況下進行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，可不可以像國有土地使用權(quán)出讓一樣，實現(xiàn)集體土地使用權(quán)的出讓。建設(shè)用地的問題就是土地轉(zhuǎn)用收益增值的問題�，F(xiàn)在試點的方案是說，符合規(guī)劃可以轉(zhuǎn)讓，也就是同地同權(quán)。但是當前的試點，主要是針對存量，而沒有考慮增量。存量的集體土地主要分為三類：第一就是依法取得的，可以就地入市，原本符合所有條件。第二是零星的建設(shè)用地，可以歸并在一起使用。第三就是歷史上形成的，在符合一定條件、政府又不征收的情況下，可以入市。但是三類地都要征收調(diào)節(jié)金，與征地收益大致平衡。所以核心還是收益權(quán)的問題，如果調(diào)節(jié)金比征地的低，農(nóng)民就有機會多拿一點錢。

從長遠考慮，集體土地的所有制能不能像國有土地一樣，國家只進行用途管制，而不進行權(quán)屬購買，除非是公益性的使用需要征收所有權(quán)的時候，且征收要列出負面清單或者正面清單。集體建設(shè)用地改革，需要注意的一個問題是公益性用地范圍過寬，并以公益建設(shè)的名義低價征收集體土地。公益性用地如果以低價征收，既不符合同地同價的改革原則，實際上也是讓少數(shù)人（被征地的集體）承擔本應(yīng)由多數(shù)人（公益設(shè)施覆蓋人群）承擔的成本�，F(xiàn)實是，城市的土地增值收益歸業(yè)主，但是在農(nóng)村，增值收益并不完全歸其權(quán)利主體。集體建設(shè)用地改革應(yīng)該是通過調(diào)節(jié)金形成一個有序的市場，不是通過拿土地所有權(quán)的方式來獲得收益，而是通過拿稅收的方式來獲得收益，這樣各方的利益大致能達到一種平衡，這樣一個制度可能是一個相對有序的制度。政府以稅收方式拿收益，農(nóng)民以財產(chǎn)權(quán)方式拿收益，市場才能發(fā)揮作用。

主持人：這樣和以前相比，一方面是這個權(quán)屬更加明確了，另一方面各方的利益也相對來說照顧到了。

嘉賓：對，有可能政府要讓渡一部分的利益，如果做了一項改革，最后誰都不讓利，最后改來改去就沒有意義了，對于政府管理來說，收稅的方式比較透明。土地交易完，收稅就行了，就會形成良性的循環(huán)，有利于建立一個良好的市場機制，雖然短期內(nèi)可能會使某些地方經(jīng)濟發(fā)展放緩。習慣于土地財政的地方，短期可能不太適應(yīng)，這個過渡成本，可以考慮通過轉(zhuǎn)移支付的方式給地方政府給予補償，或者出臺嚴格的行政懲罰。

主持人：集體建設(shè)用地增值收益在農(nóng)村內(nèi)部怎么分配，這也是試點探索的內(nèi)容之一。

嘉賓：增值收益在農(nóng)村集體內(nèi)部怎么分配，就回到了集體成員（成員權(quán)）如何確定的問題。同一個集體，在不同的事情上成員并不一定完全相同，例如，集體資產(chǎn)量化改革時，并不是按照承包土地時的成員，而是按照量化時點的戶籍人口。只要集體本身能說清楚，就可以考慮賦予集體本身解釋權(quán)利。也許在實踐中可能會出現(xiàn)基層違法、違規(guī)的情況，那就按照相應(yīng)法律制度處理。沒必要因為存在個別違法違規(guī)行為而對制度的合理性產(chǎn)生懷疑。但是在集體土地增值收益分配的過程中，需要明確一些底線和原則，或者說劃定范圍，比如，不能把土地私有化了，不能把土地賣了。集體的資產(chǎn)，有的是在自己的土地上形成的，有的不在，因此處理起來就特別復(fù)雜。所以應(yīng)該按照基層民主的相關(guān)法規(guī)，履行村民代表大會或村民大會相應(yīng)的程序。對以集體名義辦的企業(yè)，在集體內(nèi)部確定時點、標準，成員，一次性量化，明確原始出資人，不能多次量化。

4宅基地市場化改革要先補齊城鄉(xiāng)一體化的欠賬

主持人：宅基地改革試點也是“三塊地”的改革內(nèi)容，但是實踐中并不像耕地和集體建設(shè)用地改革試點進展快，很多地方的積極性并不強，怎么看待這一問題呢？

嘉賓：宅基地也同樣面臨土地和勞動力匹配不平衡的問題。農(nóng)村出來打工的農(nóng)民，可能家里的房子建的很好，但是一年只能住上幾個星期。但是他們在城市的住宿條件非常的差，“村里的房子給老鼠住，在城市里住的和老鼠一樣”，從資源的利用上來說，這種現(xiàn)象是非常不合理的。按照人均的非農(nóng)用地，宅基地占的面積非常大，但是并沒有實際改善農(nóng)民的住房條件。

即使假設(shè)土地是私有的，農(nóng)村的房子可以買賣，在現(xiàn)有條件下，宅基地也是賣不出好價格的。原因有很多：第一，從宏觀上，勞動力在外出，沒有需求，第二，宅基地供給方式，只要成年就可以要求分配宅基地，蓋新房子與購買二手宅基地的成本差距并不是很大，市場化的時候，這些東西很難流轉(zhuǎn)出來。改革試點就是要解決這樣的勞動力與土地的不平衡問題。具體到宅基地，可以由政府來置換指標，設(shè)定一個比市場價格高的價格，來換取建設(shè)用地指標，把土地復(fù)墾之后在其他地方使用建設(shè)用地指標。

現(xiàn)在的制度既不是完全的市場化，也不是完全的行政控制，土地資源占了很多，但是都不滿意，房子在鄉(xiāng)下閑著，在城里面又沒法居住。沒有住房就沒有生活，沒有住房，根本就談不上在城里的安居樂業(yè)，夫妻團聚根本就沒有條件，孩子和他們一起居住，條件都很差。

宅基地完全的市場化不是一個解決的方法，真正值錢的宅基地占的比例并不多，只是那些離大中城市比較近的農(nóng)村宅基地。完全市場化農(nóng)村的宅基地沒有市場，價格上不去，城里的房子以現(xiàn)在的供給方式，價格又太高，農(nóng)民又買不起。價差太大，可能需要一種政府干預(yù)下的市場。從資源的角度，使用政府定價的方式，動員把農(nóng)村的宅基地復(fù)耕，然后在更大的范圍內(nèi)，在進入城市上給你一個指標或者一定補貼。重慶的地票也具有同樣的性質(zhì)，實際上，很多省也都在探索這樣的改革。但是都是在當?shù)匦姓�區(qū)劃內(nèi)，并沒有形成一個全國性的指標置換或者交易的大市場或者說大平臺，實現(xiàn)跨區(qū)域整合。這里面核心的問題取決于價格怎么定，如果價格定的合理，那么農(nóng)民可能愿意把地交易出去，這樣的話地就可以集約，畢竟在城市里買房子占的地比較小，這就使得農(nóng)村居民融入城市相對比較容易一點。未來農(nóng)民工在城市里能否居住下來，是關(guān)系到城市穩(wěn)定的大問題，現(xiàn)在市場化的方式很多人看不到出路。沒有收益的財產(chǎn)權(quán)是沒有吸引力的，宅基地試點改革，目標應(yīng)該是給農(nóng)民權(quán)利，然后不斷地建立起保護農(nóng)民權(quán)利的制度。把村里的房子賣了之后，在城市里能夠安居樂業(yè)，這應(yīng)該是前提，這方面城鄉(xiāng)一體化仍然有很多功課要補。

5改革的信號和方向可以更明確一些

主持人：從現(xiàn)實層面來看，這三塊地應(yīng)該有哪些具體措施，讓農(nóng)民的權(quán)利得到更好的實現(xiàn)呢？

嘉賓：目前最緊要的是集體建設(shè)用地，浪費最嚴重的是宅基地。很多人感興趣的是集體建設(shè)用地，因為這一塊利益太大了。對于國家來說，承包地和宅基地是值得做文章的，建設(shè)用地只要你放開市場，只要政府保護農(nóng)民權(quán)益，那么也可以去做，所以這一塊是放的問題，不是政府要投入的問題。

承包地方面，承包期限30年到期之后怎么辦，很多地方和農(nóng)民都希望有比較明確的信號。此外，成員權(quán)可不可以退出，有償退出還是怎么樣，退出之后可以給誰，新的成員可不可以加入，成員權(quán)可不可以折換成某一種權(quán)利，進入到新的保障體系里去，這些都需要明確。這些都是現(xiàn)在面臨的現(xiàn)實問題，要多聽取農(nóng)民的意見。現(xiàn)在還沒到2028年，可能還比較模糊，但是這方面，各地需要進行探索。首先是政府讓一部分利，這樣才會使這個制度運轉(zhuǎn)的越來越好。地方要維護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，就必然面臨讓出一部分利的問題，提供公共服務(wù)、進行用途管制。地方政府可能沒動力，但是可以通過中央政府的行政壓力和財政分配上的獎勵掛鉤等方式逐步做起來，現(xiàn)在只能試探著向前走。

土地制度改革，我們一直在強調(diào)農(nóng)民利益保護的問題，其實還有一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的問題。應(yīng)該說隨著各種社會保障覆蓋農(nóng)民之后，土地的保障功能也在下降，其實我們下面要做的就是讓他們慢慢離開土地，離開土地要先保障他的權(quán)利再離開，更進一步就是連成員權(quán)也可以放棄，一次性收買你的成員權(quán)利，這是一個比較長的過程。土地制度改革的步子急不得，也不能走完全市場化的路子。

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