兩辦完善農(nóng)地"三權(quán)分置" 放活經(jīng)營(yíng)權(quán)為最大創(chuàng)新

繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,我國(guó)農(nóng)村改革再度迎來(lái)重大制度創(chuàng)新。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》30日由新華社受權(quán)發(fā)布。意見(jiàn)指出,現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革,順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。

專家表示,農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行,可以更大范圍地優(yōu)化配置,提升土地利用效率,提升務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率。但目前需要加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作,尤其是先要在法律上給農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性。

突破 承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)將分置并行

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦此前介紹,十一屆三中全會(huì)以后,我國(guó)實(shí)行農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng),土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分置”。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,目前大量勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村,農(nóng)民出現(xiàn)了分化,承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿,把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行,這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。

韓長(zhǎng)賦日前在解讀國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》時(shí),再度明確了這項(xiàng)改革的歷史意義。他說(shuō),新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,要增強(qiáng)三大動(dòng)力,即深化農(nóng)村改革、推進(jìn)科技創(chuàng)新、培育新型主體。而當(dāng)前農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系,因此要深化以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)的農(nóng)村土地制度改革。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇也認(rèn)為,“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,豐富了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,揭示了我國(guó)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的深刻內(nèi)涵,是中國(guó)特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新。“經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍的優(yōu)化配置,相對(duì)集中土地使用,不僅僅使土地利用效率得到提升,更能明顯提升務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率,從而提高農(nóng)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力,既解決了原承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題,又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長(zhǎng)動(dòng)力問(wèn)題。”他表示。

張紅宇認(rèn)為,“三權(quán)分置”下經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以及在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置,自給自足生產(chǎn)的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶必將大量減少,而以提供商品農(nóng)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“新農(nóng)民”將不斷成長(zhǎng)發(fā)育,隨之將大幅度提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力,這是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的基礎(chǔ)和方向。

完善 相關(guān)法律修訂工作將提速

完善這種重大理論創(chuàng)新,意味著一系列政策改革和法律修訂要同步進(jìn)行。

意見(jiàn)指出,要扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作,確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體,明確權(quán)利歸屬,穩(wěn)定土地承包關(guān)系。建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度,完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系,加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。

“經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)在的法律設(shè)置里,和承包權(quán)是合一的。經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出來(lái)的,不是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利。這兩者之間是根據(jù)一定的和約期限來(lái)確定各自的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。”中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英表示,理清三權(quán)之間的關(guān)系,是理順?lè)�律時(shí)要注意的重要問(wèn)題。

全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會(huì)副主任委員劉振偉表示,現(xiàn)在全國(guó)人大正在抓緊對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修改,這次修法主要針對(duì)中央對(duì)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和完善做出的一系列大政方針。

他也認(rèn)為,“三權(quán)分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性。“該如何給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性,現(xiàn)在眾說(shuō)紛紜,有人認(rèn)為是債權(quán),有人認(rèn)為是物權(quán)。債權(quán)的理由是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是依據(jù)租賃合同契約關(guān)系而產(chǎn)生的,沒(méi)有租賃合同,沒(méi)有契約關(guān)系就沒(méi)有這個(gè)債權(quán)關(guān)系。還有一些權(quán)威專家說(shuō)根據(jù)承包期限長(zhǎng)短來(lái)判斷是物權(quán)還是債權(quán),流轉(zhuǎn)期限短就是債權(quán),流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)就是物權(quán)。另外,國(guó)際上現(xiàn)在對(duì)債權(quán)物權(quán)化管理也是一個(gè)趨勢(shì)。”劉振偉說(shuō)。

展望 將研究經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押承包權(quán)退出辦法

意見(jiàn)還提出,要“積極開(kāi)展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)”,還要“研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法”。

據(jù)了解,上述幾項(xiàng)改革試點(diǎn),目前已在各地有序展開(kāi)。目前全國(guó)三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn),全國(guó)2.3億戶承包土地的農(nóng)民中,6600萬(wàn)戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。而自去年8月份國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作以來(lái),目前已經(jīng)有近300個(gè)縣級(jí)行政區(qū)開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)。

專家介紹稱,開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的主要目的是盤活農(nóng)村土地資產(chǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收致富。今年年初,中國(guó)人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》,在貸款用途、抵押物認(rèn)定以及風(fēng)險(xiǎn)防控方面明確了底線,例如要求抵押貸款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等貸款人認(rèn)可的合法用途,以及要求用于抵押的承包土地沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議,且不能超過(guò)農(nóng)民承包土地的剩余年限等。

多位專家稱,抵押物處置是這項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵,而試點(diǎn)要同時(shí)顧及保障農(nóng)民的承包權(quán)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)抵押物的合法處置權(quán),就需要各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐操作中進(jìn)行大量的創(chuàng)新和探索。記者了解到,為防范金融風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn),重慶、吉林、湖北等多個(gè)省市設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金,由借款主體、金融機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣�府共同承�?dān)損失風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地承包權(quán)的政策制度接下來(lái)也面臨重大調(diào)整�，F(xiàn)行土地承包關(guān)系普遍將于2030年或2033年到期。目前,適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案,也已經(jīng)排上政府的工作日程。另外,針對(duì)部分地區(qū)撂荒嚴(yán)重的問(wèn)題,土地承包權(quán)的有償退出也零星開(kāi)始出現(xiàn)了試點(diǎn)。

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