農(nóng)資信息農(nóng)民享受了更多的土地權(quán)益

改革開(kāi)放以來(lái)的土地制度變遷基本適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的需要，促進(jìn)農(nóng)村乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)民的土地權(quán)利仍然不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民還沒(méi)有完全的土地所有權(quán)、使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)。在土地的征占用方面，農(nóng)村集體所有土地必須通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民雖然是農(nóng)村集體土地的所有者，由于土地的集體所有權(quán)被虛化，農(nóng)民人人都是所有者，但人人實(shí)際上都不是所有者。在此情況下，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織不是農(nóng)村集體土地市場(chǎng)交易的主體，根本無(wú)法進(jìn)入土地交易市場(chǎng)。因此，土地賣給誰(shuí)，價(jià)格是多少，收益如何分配，完全不由農(nóng)民說(shuō)了算。在這種制度安排下，農(nóng)民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用過(guò)程中，國(guó)家征地范圍過(guò)寬，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，對(duì)失地農(nóng)民安置人數(shù)過(guò)少，土地收益大部分流入各級(jí)政府和開(kāi)發(fā)商手中，農(nóng)民所得只有很少一部分；另外，由于土地開(kāi)發(fā)增值利益的極大誘惑，許多地方還出現(xiàn)了先占后批、少批多占、不批亂占土地的現(xiàn)象。這樣的結(jié)果是，大量農(nóng)民失地后，一方面在城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙下難以順利轉(zhuǎn)化為市民，另一方面又難以獲得應(yīng)有的土地?fù)p失補(bǔ)償，導(dǎo)致這部分人變成真正的“三無(wú)農(nóng)民”。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，宅基地及地上資產(chǎn)不能跨社區(qū)交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織違背農(nóng)民意愿，為了招商引資還強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)。在近幾年的“增減掛鉤”試點(diǎn)中，一些地區(qū)任意擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，超額使用“增減掛鉤”試點(diǎn)面積，還有的地區(qū)以損害農(nóng)民權(quán)益搞“增減掛鉤”。所有這些都侵害了農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)利。

不同的改革主張

面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地征占用和流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，社會(huì)各界提出了不同的改革主張：有國(guó)有化主張的，有私有化主張的，也有主張保持現(xiàn)有土地集體所有產(chǎn)權(quán)不變的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包權(quán)利。不少主張國(guó)有化的研究者認(rèn)為，土地所有權(quán)收歸國(guó)有，并使土地所有權(quán)純粹形式化，在此產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下實(shí)行“國(guó)有民營(yíng)”，明確界定土地所有者和土地經(jīng)營(yíng)者的不同權(quán)益。他們認(rèn)為，在土地國(guó)有民營(yíng)制度下，只要土地租賃期限長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)者就不會(huì)因?yàn)闆](méi)有土地所有權(quán)而在經(jīng)營(yíng)上受到限制。主張土地私有化的人認(rèn)為，目前世界上有100多個(gè)國(guó)家實(shí)行土地私有制，土地私有制在世界歷史上并沒(méi)有影響工業(yè)化和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，也沒(méi)有造成農(nóng)村的動(dòng)蕩。如果土地私有化了，如果農(nóng)民要棄農(nóng)進(jìn)城或從事他業(yè)，可以賣掉土地，不但是一筆收入，而且也是一筆資本。主張保持現(xiàn)有土地集體所有產(chǎn)權(quán)不變的人認(rèn)為，土地集體所有已經(jīng)實(shí)行了很長(zhǎng)時(shí)間，即使實(shí)行了土地私有，也無(wú)法有效解決當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)中存在的諸多難題。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，土地改革必須進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利，賦予農(nóng)民明確的、永久的、完整的土地用益物權(quán)。

筆者持有另外一種觀點(diǎn)，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，土地利用制度改革的核心問(wèn)題是保障農(nóng)民對(duì)土地享有更加充分的權(quán)利。盡管現(xiàn)有法律法規(guī)和文件政策對(duì)保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有了許多改進(jìn)，但在土地征占用、土地流轉(zhuǎn)、宅基地及其房產(chǎn)等方面還留下需要改革探索的空間。今后在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，土地利用制度改革應(yīng)重點(diǎn)圍繞以下幾方面展開(kāi)：

改革土地征占用辦法嚴(yán)格界定、區(qū)分公益性和非公益性用地界限，一方面要不斷縮小公益性征地范圍，將那些本該是非公益性并具有明顯盈利性質(zhì)的土地堅(jiān)決劃出剔除公益性范圍；另一方面公益性征地也要尊重農(nóng)民意愿，按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民。不能打著公益性用地的旗號(hào)，人為壓低土地補(bǔ)償價(jià)格，以犧牲弱勢(shì)群體—農(nóng)民的利益搞建設(shè)。為了保障農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)初步放開(kāi)土地交易市場(chǎng)，培育多元化的市場(chǎng)主體，要將農(nóng)民逐漸培育為土地市場(chǎng)交易的重要主體之一。積極探討農(nóng)村集體建設(shè)用地直接參與土地市場(chǎng)交易的辦法，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并不必需都要變更為國(guó)有土地，經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)用地也可轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地直接進(jìn)入城鎮(zhèn)土地交易市場(chǎng)。無(wú)論是公益性還是非公益性土地交易產(chǎn)生的收益應(yīng)按市場(chǎng)原則進(jìn)行分配。在土地交易過(guò)程中是農(nóng)民應(yīng)得的收益一定要全足額及時(shí)歸還農(nóng)民。嚴(yán)禁各級(jí)政府利用各種手段，變相剝奪農(nóng)民的土地收益。歸農(nóng)民所有的土地收益，怎么使用應(yīng)由農(nóng)民自己說(shuō)了算，政府不能越俎代包。

進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)政策隨著農(nóng)村勞動(dòng)力和人口大量流向城鎮(zhèn)，按照依法自愿有償原則，既要允許也應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，在完善荒地、林地使用權(quán)抵押制度的基礎(chǔ)上，還要探索耕地、草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押辦法，允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，將極大地提高農(nóng)村土地的價(jià)值，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押獲得銀行貸款，能增加對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。要嚴(yán)禁一些地區(qū)利用各種形式強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，并侵蝕土地流轉(zhuǎn)收益。即使是已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民工，也不能強(qiáng)制收回他們的承包土地，一定要按市場(chǎng)辦法在自愿原則下鼓勵(lì)他們轉(zhuǎn)讓出承包土地。

改革農(nóng)村宅基地制度隨著農(nóng)村人口的減少和社會(huì)保障制度的建立和完善，在對(duì)農(nóng)民實(shí)行“一戶一宅”政策的基礎(chǔ)上，可考慮從法律上實(shí)行農(nóng)村宅基地私有化，并允許農(nóng)村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、抵押等，使農(nóng)村宅基地及其建筑物真正市場(chǎng)化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及其建筑物的市場(chǎng)化，如果農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，就可以依法將自己的房產(chǎn)及其宅基地賣掉，獲得一筆資金，將其作為進(jìn)城的資本。當(dāng)前各地正在進(jìn)行的土地“增減掛鉤”和“并村上樓”，實(shí)質(zhì)上是地方政府借用公共權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種變相侵蝕，其目的就是犧牲農(nóng)村集體利益和農(nóng)民利益，以保證地方政府在“增減掛鉤”中利益最大化。

今后，政府在土地市場(chǎng)上應(yīng)該主要是健全土地法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管，維護(hù)土地市場(chǎng)的公正和公平性，堅(jiān)決禁止各級(jí)地方政府在土地市場(chǎng)上既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，以損害農(nóng)民利益為本級(jí)政府牟利。