“十三五”國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化

編者按：糧安天下，保障糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的頭號(hào)任務(wù)。在糧食生產(chǎn)“十一連增”之后，穩(wěn)糧增產(chǎn)面臨哪些挑戰(zhàn)？在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)怎樣實(shí)現(xiàn)可持續(xù)？在消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的趨勢(shì)下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新途徑又該如何開(kāi)辟？農(nóng)業(yè)部計(jì)劃司組織“十三五”前期研究課題組專家，圍繞國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化進(jìn)行研究并提出了建議。

關(guān)于保障“十三五”時(shí)期國(guó)家糧食安全

（一）城鎮(zhèn)化將給糧食安全帶來(lái)巨大壓力。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)方向明課題組通過(guò)大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工群體具有特殊的糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)，年人均口糧消費(fèi)折算原糧約為276公斤，是城鎮(zhèn)居民的兩倍多，農(nóng)村居民的1.5倍；人均飼料糧消費(fèi)折合原糧約為112公斤，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的48.7%、農(nóng)村居民的1.05倍。綜合來(lái)看，農(nóng)民工年人均糧食消費(fèi)量相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的1.2倍、農(nóng)村居民人均糧食消費(fèi)量的1.4倍。按照此調(diào)查結(jié)果測(cè)算，每年因農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)帶來(lái)的糧食需求增加量約為10.12億公斤，與青海省2013年的糧食產(chǎn)量大致相當(dāng)。課題組根據(jù)近年來(lái)農(nóng)民工數(shù)量變化趨勢(shì)，運(yùn)用趨勢(shì)外推法預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)農(nóng)民工總量將達(dá)到3.08億人，比目前增加0.39億人。如果考慮到農(nóng)民工食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，到十三五末，農(nóng)民工總的糧食需求將達(dá)1434.34億公斤，占2014年全國(guó)糧食產(chǎn)量的23.6%�？梢�(jiàn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)帶來(lái)糧食需求量的大幅增加，是我國(guó)考慮糧食安全問(wèn)題時(shí)不可忽略的重要因素。

（二）“十三五”時(shí)期需更加關(guān)注糧食生產(chǎn)的水土資源基礎(chǔ)。中國(guó)農(nóng)科院陳印軍課題組通過(guò)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，盡管“十三五”期間我國(guó)糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境基礎(chǔ)總體樂(lè)觀，但水土資源“緊箍咒”將越來(lái)越緊。在耕地?cái)?shù)量上，課題組運(yùn)用計(jì)量模型對(duì)“十三五”末主產(chǎn)區(qū)耕地?cái)?shù)量進(jìn)行了預(yù)測(cè)，如果實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，將耕地減少速度控制在歷史最低水平，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地面積有望保持在13.21億畝；但如果耕地保護(hù)力度稍有放松，耕地減少速度處在歷史較高水平，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保有面積將可能下降至12.63億畝。在耕地質(zhì)量上，各地土壤肥力監(jiān)測(cè)表明，土壤有機(jī)質(zhì)、全氮、堿解氮、有效磷、速效鉀含量等土壤肥力指標(biāo)總體上呈上升趨勢(shì)。但全國(guó)仍有28%的耕地基礎(chǔ)地力相對(duì)較差，生產(chǎn)障礙因素突出。土壤重金屬污染、農(nóng)膜殘留、長(zhǎng)江中下游農(nóng)田污染與土壤酸化、東北黑土地退化等耕地質(zhì)量破壞與退化現(xiàn)象值得高度關(guān)注。在水資源上，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水效率不斷提高，農(nóng)田灌溉水用量占總用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%，有效利用系數(shù)由0.44提高到0.52。但目前每年全國(guó)農(nóng)田灌溉用水缺口仍超300多億方，“十三五”時(shí)期隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用水繼續(xù)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水空間將被進(jìn)一步壓縮。

（三）利用國(guó)際市場(chǎng)保障糧食安全時(shí)應(yīng)注意保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心倪洪興課題組認(rèn)為，“十三五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將繼續(xù)拉大。目前，我國(guó)糧棉油糖肉奶凈進(jìn)口量相當(dāng)于8.9億畝播種面積的產(chǎn)出，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)播種面積的36%，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額已超過(guò)農(nóng)業(yè)增加值的1/5。據(jù)測(cè)算，到2020年我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口量折合耕地播種面積約11億畝，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)播種面積的45%。因此，“十三五”期間，充分利用國(guó)際市場(chǎng)仍將是確保我國(guó)糧食安全的重要補(bǔ)充手段。

新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略提出堅(jiān)持以我為主、立足國(guó)內(nèi)，這就要求我們?cè)诶�用�?guó)際市場(chǎng)調(diào)劑余缺的同時(shí)必須確保產(chǎn)業(yè)安全，保護(hù)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)積極性。但由于入世承諾，我國(guó)取消了所有非關(guān)稅措施，保留的直接進(jìn)口調(diào)控措施僅限于關(guān)稅和關(guān)稅配額政策，平均關(guān)稅水平只有世界的1/4，并且關(guān)稅配額量大。因此，“十三五”期間應(yīng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略，在貿(mào)易立法上必須堅(jiān)持“兩反一保”（傾銷與反傾銷、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼、保障措施和特別保障措施）的宗旨，推進(jìn)貿(mào)易救濟(jì)常態(tài)化；在雙邊貿(mào)易談判中，必須保護(hù)好有限政策空間，要堅(jiān)守三條底線：一是堅(jiān)守糧棉油糖現(xiàn)有關(guān)稅稅率不減讓，二是堅(jiān)守糧棉糖關(guān)稅配額不擴(kuò)大，三是堅(jiān)守農(nóng)業(yè)“黃箱”支持空間不削減；在產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上，充分考慮農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)和消費(fèi)兩頭分散的特點(diǎn)，重點(diǎn)控制流通倉(cāng)儲(chǔ)加工環(huán)節(jié)，控制產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)，同時(shí)研究建立農(nóng)業(yè)外資準(zhǔn)入、安全審議和監(jiān)管制度。

（四）“十三五”時(shí)期應(yīng)加快完善糧食生產(chǎn)支持政策體系。農(nóng)民日?qǐng)?bào)社王瑜課題組認(rèn)為，隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的深入發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將成為糧食生產(chǎn)的主力軍，其糧食生產(chǎn)目的實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)戶的“自給為主、余糧銷售”向“商品化生產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變，糧食生產(chǎn)的導(dǎo)向也從“產(chǎn)量最大化”向“收益最大化”轉(zhuǎn)變。因此，“十三五”期間我國(guó)應(yīng)加快完善糧食生產(chǎn)支持政策體系，通過(guò)綜合施策調(diào)動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體的種糧積極性。重點(diǎn)是完善主糧的最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策，同時(shí)加快探索完善金融保險(xiǎn)支持糧食生產(chǎn)的方式和途徑。提高補(bǔ)貼資金規(guī)模，特別是關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼和技術(shù)應(yīng)用推廣服務(wù)補(bǔ)貼，重點(diǎn)用于種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社，真正發(fā)揮補(bǔ)貼資金對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)作用。

關(guān)于“十三五”時(shí)期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整思路

（一）按照養(yǎng)分平衡原則優(yōu)化養(yǎng)殖業(yè)區(qū)域布局。農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院李靖課題組按照土壤養(yǎng)分平衡原理，以各省農(nóng)作物養(yǎng)分需求量和畜禽排泄量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行了測(cè)算，發(fā)現(xiàn)京、津、遼、滬、浙、閩、粵、桂、瓊、川、黔、滇等省畜禽糞便養(yǎng)分供給均超過(guò)了農(nóng)作物養(yǎng)分需求，特別是北京和海南的畜禽糞便養(yǎng)分供給超過(guò)了農(nóng)作物養(yǎng)分需求的1倍以上，屬于畜禽養(yǎng)殖環(huán)境超載區(qū)。內(nèi)蒙古、贛、魯、湘、渝、甘、蘇等省區(qū)畜禽糞便養(yǎng)分供給量與農(nóng)作物養(yǎng)分需求量的比例在80%-100%之間，屬于畜禽養(yǎng)殖環(huán)境平衡區(qū)。冀、晉、吉、黑、皖、豫、湘、陜、寧、新等省區(qū)的畜禽糞便養(yǎng)分供給量與農(nóng)作物養(yǎng)分需求量的比例均在80%以下，特別是黑龍江環(huán)境負(fù)荷系數(shù)不到1/3，屬于畜禽養(yǎng)殖環(huán)境潛力區(qū)。對(duì)這三類區(qū)域應(yīng)采取差異化的引導(dǎo)措施，在超載區(qū)實(shí)行畜禽總量調(diào)減策略；在平衡區(qū)大力提升畜禽糞污無(wú)害化處理和資源化利用水平；在潛力區(qū)大力承接超載區(qū)畜牧業(yè)的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)平衡。“十三五”期間優(yōu)化我國(guó)種養(yǎng)業(yè)布局的思路是，按照農(nóng)田消納畜禽糞便能力確定畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)模，將養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)能由大城市、華南和西南地區(qū)向東北、中部、西北地區(qū)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)是從華南、西南向東北、黃淮海地區(qū)轉(zhuǎn)移。

（二）推動(dòng)我國(guó)“耕地農(nóng)業(yè)”向“糧草兼顧”轉(zhuǎn)型。安徽省農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院王光宇課題組認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)飼料糧需求約為口糧需求的2.5倍，是影響我國(guó)糧食安全形勢(shì)的重要因素，也是新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要重點(diǎn)考慮的方面。“十三五”期間應(yīng)推行“糧草兼顧”戰(zhàn)略，一方面可為畜牧業(yè)提供大量?jī)?yōu)質(zhì)青飼料，提高畜牧業(yè)產(chǎn)出效率；另一方面，可以節(jié)省大量耕地，同時(shí)培肥地力、保持水土，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在種植制度方面，可選擇糧草輪作、糧草套種等種植制度，充分利用雙季稻區(qū)冬季閑田、中低產(chǎn)田以及閑置荒地等種植牧草。在牧草品種方面，可選擇桂牧一號(hào)象草、象草、臺(tái)灣甜象草、蘇丹草、高丹草、墨西哥飼用玉米（大芻草）、扁穗牛鞭草、雜交狼尾草等。

（三）以技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院蔡學(xué)斌課題組認(rèn)為，“十三五”期間，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化要以科技創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化和升級(jí)。在糧油加工領(lǐng)域，圍繞農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工、主食產(chǎn)業(yè)化以及副產(chǎn)物綜合利用方向，發(fā)展玉米、水稻等大宗作物的產(chǎn)地干燥技術(shù)裝備、油料預(yù)處理裝備、低溫壓榨制油裝備等；在果蔬加工領(lǐng)域，圍繞果蔬原料產(chǎn)地初加工、精深加工及副產(chǎn)物綜合利用方向，重點(diǎn)開(kāi)展果蔬汁多元化產(chǎn)品開(kāi)發(fā)技術(shù)與裝備、智能化果蔬罐頭加工技術(shù)與裝備、脫水果蔬的高效節(jié)能提質(zhì)干燥技術(shù)與裝備、果蔬貯運(yùn)保鮮技術(shù)與裝備等的研究；在畜產(chǎn)品加工領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)中式肉類食品資源的挖掘，配套工程化技術(shù)裝備，發(fā)展肉制品及禽蛋制品的精深加工設(shè)備，實(shí)現(xiàn)變大包裝為小包裝、變粗加工為精加工、變生產(chǎn)品為熟制品、變裸品為包裝品、變廢棄物為新的增值點(diǎn)。加大乳制品科研投入，提高乳品原料、技術(shù)及設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化比例。